强化横向监督才能改变环保部门的“家丁”地位

2010年07月18日 16:31
来源：羊城晚报作者：杨涛

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蚌埠伊诺华轮胎有限公司在未进行环评的情况下，私自上马了一个锅炉项目。安徽省固镇县环保局副局长许振海立即带领4名执法人员赶去检查。检查中，执法人员还发现，这家企业在缴纳排污费方面存在一些问题，违反了排污费征收相关条例。5月28日，固镇县委组织部突然下发通知，对固镇县环保局6名工作人员予以集体停职。这6名人员，包括之前去“伊诺华轮的5名执法人员，还有局长乔振稳。(《新安晚报》6月18日)

环保局检查未经环评违规上马的项目，在今天提倡“低碳”时代，这种执法精神理应受到表彰，固镇县县委不但不给予表彰，反而以“影响了发展环境和招商环境”为由，对合法的执法行为进行打击。这明显表明了地方党政领导为追求经济发展而罔顾环境的观念，但是，为什么像固镇县委违反法律干扰执法的现象会在许多地方一而再、再而三地出现呢？

这个原因在于，某些地方党政领导把下属的执法部门当成是他们当“家丁”，而且事实上也能将他们当“家丁”使用。像环保局的人事、财、物都在他们领导之下，这些领导对于环保局予取予夺，而对他们权力的监督又是少之又少，弱之又弱，环保局被“家丁化”就在所难免了。

在现代社会，科层官僚结构决定了在行政系统，上级机关领导下级机关，下级服从上级，但是，在一些西方法治国家，我们看到，尽管上级领导下级，但上级极少敢于强令下级从事违法的事情，或者违法对下级作出处罚，因为上级的权力也必须在法治内运行，上级的权力同样受到监督和制约。

在我们这里，也强调权力对权力的监督，但这只是上级权力对于下级权力的监督。比如，固镇县环保局一干人受到县委违法停职、免职，他们只能向固镇县委的上级党委和政府申诉。上级的监督当然能起到一定的作用，但这种监督往往“太远”，对情况了解不够深入，作出的判断难免有出入；更重要的是，这种上级监督是一种同体监督，上下级都是工作联系紧密的机关，要让上级作出公正处理很难。另外，在我们这里，一旦遇到地方党政干扰正常执法时，就呼吁将该执法部门人财物权力上收，过去工商、税务、质监、国土部门都是上收到省里，现在又呼吁审计、环保等部门上收。权力向上收当然简单，但权力上收并不能解决问题，但只要这些部门还在本地生活，地方政府在各个方面仍然能卡到他们的脖子；同时，上收的执法部门又缺少了监督，自身腐败问题却频频暴露。

我们唯独仍没有尽全力在权力的横向监督与制约上下功夫。比如对地方党政的人大监督、司法监督。事实上，在权力的监督和制约上，横向监督是最少成本、信息最灵通，也是最为有效的方法。权力分属不同部门，制约起来更公正；权力同属一地，他们信息灵通，作出的监督更为到位。在固镇县的这一问题上，如果能有更为有效的权力横向监督，那么环保部门被“家丁化”的程度就能大大减少。比如对当环保执法人员无端被撤可以向司法求助，由司法对政府的任免行为可以进行合法性审查；人大可以对政府提交的任免名单进行审查，不批准违法免职的决定，或者对党政的行为启动特定问题调查程序，还环保执法人员一个清白。

目前，我们制度设计上，权力的横向监督最为薄弱，司法同样受制于地方党政，无法起到监督作用，而人大也是“官员代表”偏多，人大的权力也没有真正行使。可想而知，如果权力的横向监督继续弱化，那么，不仅环保部门，其他在地方党政领导下的执法部门被“家丁化”就不可避免，而执法上的逆淘汰就会加剧，违法贯彻领导意图的人高居上位，而严格执法的人则不断被排挤出局，这将与法治的目标背道而驰。