我国地方政府债务危机绝不只是财政管制危机

2010年08月07日 12:54
来源：世界与中国研究所作者：孟元新

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作者：孟元新

对于自2009年以来，由于财政部代发2000亿元地方政府债券，以及最近2010年6月10日，国务院正式下发的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，成为热点的我国地方政府债务话题，首先笔者想明确说明我国地方政府债务不言而喻，最突出的两大特点：非法性和现实性。

非法性：地方政府举债在我国属于非法行为，因为直接违反《预算法》等相关法律规定，如地方政府不得在财政运行中开列赤字、不得发行地方债券、不得提供担保等。

现实性：在许多关注我国地方财政的各界人士特别是学界看来我国各地区、各层级的地方政府长期以来大都担负着不同程度的债务，已经成为不争的事实；甚至有些地方政府早已举债度日或负债“经营”，如按政府破产观点，有些地方政府事实上早已处于破产境地；更令人吃惊的是，这些地方政府中，有些甚至已经习以为常。即我国地方政府债务虽然不合法，但事实上已经成为一个谁也无法否认的存在；我国地方政府债务已经伴随禁令和现实共生畸形长成为一个庞然大物，一个因仅能窥一斑而难见全貌，因而难以描述其形状的怪兽。因此对《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，笔者认为只不过在中央政府层面把长期以来这样一个遮遮掩掩的问题第一次承认曝光而已；可能更准确地解读在于，我国地方政府债务问题确实到了中央政府认为非同小可、非抓不可的地步。

本文通过对我国地方政府债务债务规模考察、成因分析、风险分析，得出“我国地方政府债务正在酝酿一场危机，从表象看是财政管制危机，但可能不只是财政管制危机，可能引发财政整体危机，甚至不排除引发政府全面治理危机爆发的可能”的结论，由于本文核心基于财政视角，提出问题，全面性的防范解决之道不是本文的主旨，因此最后笔者从财政视角出发提出了“对现有债务处理措施、改革现有财政制度、建立地方政府发债制度、建立公共财政制度”等四项政策建议。

一、债务规模：窥一斑而难见全貌

(一)总量方面

1、2009年以前数据

国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计。2001年一般预算赤字县有731个；2004年，我国地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债达400万元！

2、截至2009年年底数据

高盛报告。估算到2009年年底，中国政府总负债为15.7万亿元，约占2009年GDP的48%。主要包括国债(占20%GDP)、地方融资平台贷款及债务的地方政府债务(占23%GDP)，以及在2000-2001年期间商业银行剥离但仍在账面上的那些不良贷款(占5%GDP)3大部份。估计2009年底中国地方政府负债高达7.38万亿元，较2008年同期增长70.4%，按6%的年息来计算，2010年地方政府至少要付出4,428亿元利息。

3、其它数据

财政部财政科学研究所所长贾康的估算。2009年4月8日财政部财政科学研究所所长贾康接受“半月谈”采访。对债务规模进行估算，目前我国地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于2008年GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%，其中，直接债务超过3万亿元，约相当于GDP的12.9%，财政收入的62.7%，地方财政收入的136.4%。

从2009年开始，关于地方政府债务的不同数据，有的学者估计是在6万亿元左右，有些学者则认为地方政府债务高达11万亿元。贾康认为，实际情况可能在6—11万亿元之间。

2010年7月16日经济观察报。截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%。2009年新增贷款40%流向了地方融资平台公司。专家预测，到2011年末，地方融资平台负债将会高达12万亿元，而地方政府债务总额将至15万亿元。

(二)分类来看

1、地方政府融资平台

所谓地方政府融资平台，指地方政府发起设立的融资工具，常指政府全资或控股设立的一些投资公司，最明显的如各地种种冠名为“XXX城市投资开发公司”等，它以土地等国有资源和资产作为抵押，以地方政府隐性担保的方式，达到向银行借贷实现融资目的；增加政府隐性赤字。

(1)直接数字

中金公司研究报告。中金公司发布的一份报告披露，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额约为7.2万亿元，其中2009年新增额为3万亿元。报告预计，2011年底中国地方政府融资平台贷款将达到约10万亿元。

美国花旗银行。美国花旗银行的经济学家认为，2011年底中国地方政府融资平台贷款将达到12万亿元。

中国社科院金融所中国经济评价中心主任刘煜辉测算。今后两年地方政府后续贷款2万亿到3万亿元，到2011年末，地方融资平台负债将达到10万亿元左右。保守估计，不出三年融资平台负债总规模将可能翻番。

(2)间接数字

地方政府融资平台贷款债务率。截至2009年底，有统计数字的31个省、市、自治区中，只有黑龙江、内蒙古、新疆、西藏、山西、河南、贵州、宁夏的平台贷款债务率低于60%，有10个省市甚至超过了100%。据报导，通过全国信贷登记系统监测，一些地方性融资平台的负债率达到94%，有的地方甚至高达400%，远高于国际上80%-120%的平均值。

地方政府融资平台偿债率。社科院发布的金融蓝皮书认为，到2012年，地方政府融资平台偿债率将超过20%警戒线，达到26.6%，一直到2014年才能回落到警戒线。

(3)最新数字

2010年7月20日下午，中国银监会召开第三次经济金融形势通报会议，会中通报商业银行截至6月末的地方融资平台贷款达7.66万亿元。银监会首次通报了这类贷款的风险状况：认为目前存在严重偿还风险的贷款，占比23%。这意味着融资平台贷款的风险敞口约在1.5万亿元。而同期银监会公布的整个银行业的拨备约在1.3万亿元。

2、财政部代发地方政府债券

2009年财政部已代发地方政府债券2000亿元，2010年财政部计划发行2000亿元的地方政府债券，与2009年发行量相同，两年共计4000亿元。

(三)部分省市情况

2004年全国地级及以上城市的负债总额。据财政部经济建设司报告：按照平均数推测，2004年全国地级及以上城市的负债总额为10800亿～12000亿元。

截至2009年底18个省、16个市和36个县本级政府性债务余额。据审计署“2009年中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告”披露。审计调查的18个省、16个市和36个县本级截至2009年底，政府性债务余额合计2.79万亿元。其中：2009年以前形成的债务余额为1.75万亿元，占62.72%；当年新增1.04万亿元，占37.28%。这些地区共有各级融资平台公司307家，其政府性债务余额分别占省、市和县本级政府性债务总额的44.07%、71.36%和78.05%，余额共计1.45万亿元。政府负有直接偿债责任、担保责任及兜底责任的债务分别为1.8万亿元、0033万亿元和0.66万亿元，分别占债务总额的64.52%、11.83%和23.65%。

(四)小结：窥一斑而难见全貌

1、窥一斑已足惊人

按上述考察，我国地方政府融资平台债务数据，按不完全最保守统计，截至2009年末，应在7.2万亿以上，发展趋势数据，至2011年，将达10—12万亿，至2013或2014年，将达20万亿。我国地方政府债务总额按不完全最保守统计，截至2009年末，应在7.4万亿(在地方政府融资平台债务数据以外，仅增加2000亿元财政部代发地方债券)以上，发展趋势数据，至2011年，不低于11万亿。

我国地方政府融资平台债务数据，仅以西安曲江新区投融资运作平台西安曲江新区管委会全资控股的曲江文化产业投资集团为例。据2010年7月16日经济观察报披露，2002年的总资产为600万元，截止到2009年10月31日，总资产达170.52亿元，7年膨胀2842倍。据称资产负债比为64%，即短短7年间，西安曲江新区下属的地方融资平台，就已产生了超过百亿的债务。

因此，我国地方政府债务仅从以上略窥一斑简单考察，已经足以触目惊心。

2、财政不透明：全貌成谜

正如地方债课题组2003年的报告所指，由于地方政府举债属于非法或违规行为，直接违反《预算法》等相关法律规定，因此在举债问题上大都巧借名目，遮遮掩掩，再加上缺乏必要的信息披露机制，谁也说不清楚规模究竟有多大。又如财政部财政科学研究所副所长刘尚希说：“地方政府债务不透明已经让人们没法判断它到底有多大，所以大家都在猜谜似地在猜这个问题。

二、成因分析

按财政学基本常识，无论哪一级政府，其债务产生，一般都源于弥补预算赤字。探究我国地方政府债务成因，其实与此财政学完全背离，有其特殊原因，特殊到也许只能有一个词才能概括：“中国特色”

(一)现实缘由

暂时撇开我国地方政府债务的非法性，我们来探讨其孕育、长成的现实原因。是怎样的现实因素为我国地方政府债务这头怪兽的孕育并成长创造了环境条件。对此许多专家学者都提出了各自的看法，可谓见仁见智。对他们的观点笔者认为都有很大的参考价值。笔者认为所有原因可分为四类: 中央政府主因、中央政府地方政府共担、地方政府主因以及看似与政府无关的金融机构因素。

1、中央政府主因

主要表现在以下两方面。

(1)国家财政、行政体制原因

如贾康和人民大学公共管理学院教授黄艳芬都谈到1994年我国实施分税制改革，建立分税制财政体制，没有在财力与事权相匹配方面得到有效的完善，成为地方负债的财政诱因。一方面，中央与地方之间的事权划分并不十分清晰，地方政府的支出责任，超出其财政能力的支出压力，迫使地方政府不得不负债维持运转。省以下地方政府间的财政体制较普遍地带来财权重心上移而事权重心下压，省对下均等化的转移支付规模偏小，力度不够。另外贾康还谈到政府的行政管理体制改革进展缓慢，政府职能转换不到位。机制转换和体制改革的相对滞后，加上地方可用财力不足的压力，不仅使预算法禁止地方财政负债的“明规则”被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代，也催生了许多地方领导干部扭曲的负债观，即借债不怕还钱、自己借别人还、不还钱还能借到钱的错误逻辑，进一步助长了地方政府的盲目举债。中国社科院财贸所副所长高培勇指出，当前财政体制不完善是造成地方财政困难、债务增加的一个重要原因，这就需要对财政体制进行更进一步的改革，让地方的财权与事权相统一。

如地方债课题组的研究报告认为导致地方政府债务规模庞大的如下5点原因：地方政府行政机构繁杂；地方行政层级过多，地改市后财源匮乏；财政金融体制不健全，地方政府缺乏必要的融资渠道；信息披露机制不完善，缺乏对地方政府的信用评估；行政管理体制缺乏约束机制。

如地方政府融资平台长期游离于预算体制外，显然属于我国财政预算管理体制方面的漏洞。

(2)国家宏观经济政策因素

经济刺激政策代价。如花旗集团大中华区首席经济学家沈明高在谈到当前我国地方政府融资平台负债风险不容小视时说，“如果说很多国家刺激政策的代价是狂飙的主权债务问题，在中国则表现为一些地方政府融资平台的债台高筑。发达国家付出的代价是财政赤字和主权债务激增，而我国的代价可能是一些地方政府负债和银行不良贷款的增加。

政策转型、宏观政策调整导致。如贾康认为经济转轨过程中政策转型、宏观政策调整导致的地方政府负债，如外部经济环境发生变化带来的政策性负担，欠发达地区为执行国家统一的公共服务标准而背负的债务。

2、中央政府、地方政府共担

具体主要表现在以下两方面。

(1)地方政府盲目追求GDP增长

中央政府动不动GDP保X%，地方政府随之以政府投资推动GDP增长，因而不断欠下债务。比如，内蒙古新安盟地区2008年的财政收入为15亿元，地方可支配收入为10亿元，但2009年计划固定资产投入为126亿。宁夏石嘴山市2008年可支配财政收入为亿元，但在2009年，该市确定了110个重点项目计划总投资达到466亿元；其中，60 个城市基础设施建设项目已开工52个，基础设施总投入大约为100亿元。

(2)地方行政权力行使和其他技术层面问题

如地方债课题组的研究报告认为导致地方政府债务规模庞大的如下原因：地方政府职能转换不到位，行政机构繁杂、人浮于事；地方政府领导干部行为短期化。

如贾康在接受半月谈记者专访时专门谈到以下问题：地方官员考核评价机制的设计，同改善地方政府财务状况的目标不一致，任期有限而需要依靠经济增长等政绩升迁的地方官员，普遍存在透支财力“大干快上”的动机，债务被留给继任者，后者为了自己的前途继续举债，使债台不断高筑，形成恶性循环，这种现象在县乡两级基层政府尤为突出；许多地方政府通过注册成立各种名目的投资公司或建设公司等，搭建融资平台，以诸如加快城市基础设施建设、兴建大型公益项目、改善市容市貌等理由向金融部门借款或向社会发行企业公司债或项目债，现有的法律规范并没有对这种变相的举债做出实质性的硬性约束。

3、地方政府主因

主要体现在地方政府融资平台公司上面。国国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知”中谈到地方政府违规或变相提供担保。财政部财政科学研究所所长贾康指出，一些地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，形成多头举债；地方政府对自己的融资平台的全面负债情况也不清楚。

4、金融机构主因

如许多业内人士都谈到，部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失、甚至对地方政府的总体负债和担保承诺情况不清楚。

(二)根本原因：在于政府自身

主要鉴于对我国地方政府债务非法性特点的认知，笔者认为我国地方政府债务得以走到今天这样一个几乎难以收拾的状态，根本原因在于政府自身，主要表现于以下三方面。

1、中央政府行政不作为

中央政府明知地方政府存在大量普遍的举债等违法行为，但长期以来视而不见，没有采取任何的阻碍、限制政策，是明显的行政不作为。

2、地方政府视非法行政为当然

明知地方政府债务属于非法，但所有地方政府长期以来都心照不宣干着许多累积债务的事情，使自己债务一年比一年高。说明地方政府长期以来乐此不疲，视非法行政为当然。

3、金融机构与政府角色的混同

众所周知我国几乎所有金融机构都有政府控制，政府本身是金融机构的老板，金融机构负责人常常同时是政府官员，金融机构和政府彼此认为是一家人，在他们眼里，政府债务和金融机构贷款只不过是一个数字的两个不同说法而已。

三、风险分析

如何认识地方政府债务问题，即如何看待地方政府债务风险问题。官方、民间的共识是地方政府债务风险确实存在，但对风险程度、以及如何看待，官方和学界、及其各自内部看法并不一致。审计报告认为“地方政府性债务形成时间长，总体规模大，历史遗留债务负担仍比较重。”两个有代表性的观点堪称两级：悲观和乐观：一是资深财经观察员杨小刚在《时代周报》撰文指出中国将面临着与希腊类似的巨额政府债务；因为我国国民的收入和福利待遇并没有提高；债务危机，一旦爆发，危险性和严重性将更甚于希腊；二是国家发改委财政金融司司长徐林表示,地方政府债务风险虽值得高度关注,但“不认为这有现实的风险爆发可能”。笔者综合许多看法，认为我国地方政府债务风险主要表现为以下两大方面：可以预期和不确定性风险并存。

(一)可以预期的风险

1、金融风险

在银监会4月20日召开的2010年二季度经济金融形势分析通报会议上，地方政府融资平台的贷款问题被列为了2010年银行业三大风险之首。2010年7月20日下午，中国银监会召开第三次经济金融形势通报会议，会中通报商业银行截至6月末的地方融资平台贷款达7.66万亿元；银监会首次通报风险状况：认为目前存在严重偿还风险的贷款，占比23%，约1.5万亿元；超过同期银监会公布的整个银行业的拨备约在1.3万亿元。

地方政府融资平台的信贷违约风险、影响银行信贷安全。国务院发展研究中心宏观部副部长魏加宁在一个论坛上说。2009年以来，我国地方政府各类融资平台开始大幅度增加，在2009年前几个月的新增贷款中，有相当一部分贷款流向了地方政府投融资平台。花旗集团大中华区首席经济学家沈明高认为，当前我国地方政府融资平台负债风险不容小视。“如果说很多国家刺激政策的代价是狂飙的主权债务问题，在中国则表现为一些地方政府融资平台的债台高筑。发达国家付出的代价是财政赤字和主权债务激增，而我国的代价可能是一些地方政府负债和银行不良贷款的增加。”沈明高指出在一些地方，融资平台还款过度依靠土地出让收入，在当前楼市低迷的情况下，如果土地出让收益出现缩水，融资平台信贷资产的质量将大打折扣。高盛警告，大陆地方政府收入成长速度不及债务增长速度，加剧债务风险，担心重蹈90年代地方融资平台的大量举债直接引发了银行资产质量恶化、坏帐激增的覆辙。

2、地方政府财政风险

地方政府债务规模不对称扩张加大地方政府债务偿还风险。2009年04月08日半月谈财政部调查显示，地方债务规模增长过快，增长率居高不下，远远超过经济增长和财政收入增长的速度，其中城市建设债务成为地方债务的主体，举债搞城市建设已成为城市发展的普遍现象。另外，地方债务隐性化趋势明显，银行成为政府的最大债权人。由于还债高峰期的到来，这对于大多数还只是“吃饭财政”的地方政府来说，构成了巨大的财政风险。高盛经济学家宋宇表示，虽然中国政府债务违约的总体风险仍然有限，但近期地方政府资产负债规模的不对称扩张地加大了地方政府的债务偿还风险。

地方政府财政资金偿债能力不足。据审计署“2009年中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。审计调查的18个省、16个市和36个县本级截至2009年底，政府性债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%；从偿债资金来源看，2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息2745.46亿元，占其全部还本付息额的47.97%，财政资金偿债能力不足。

“隐性债务”逐步显性化，给地方财政造成巨大压力。随着地方政府融资平台数量和规模的飞速增长，正如许多专家担心那样，一些地方特别是县级以下政府融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，一旦融资平台的项目投资不能收回成本，这些“隐性债务”就必然显性化，给这些地方的财政造成巨大压力。

3、政府其它风险

债务风险直接影响政府威信和社会稳定。国务院发展研究中心宏观经济研究部地方债务课题组负责人、国研中心宏观部副部长魏加宁表示，中国在防范金融风险方面已经做了大量工作，但相比之下，地方政府的债务风险已经大量积累，并刚刚开始着手解决；地方政府无法破产，其债务风险对于政府威信和社会稳定都会产生直接影响。因为地方政府债务缠身，可能产生两大后果：其一，政府带头赖账不还，伤害社会诚信体系、破坏了政府的公信力。当无力偿还部分债务时，地方政府也常常本能地选择赖账。由于政府是公权力部门，债权人追债的成本很高、难度很大，当政府带头赖账不还，对整个社会诚信体系容易造成巨大伤害。其二，地方政府转嫁债务负担，加剧乱收费、乱罚款。

影响宏观经济运行。主要表现为为减轻地方财政压力、避免地方融资平台资金链断裂，适度宽松的货币政策可能会延续相当长时间，资金成本将继续保持低水平，一方面不可避免继续出现产能过剩，另一方面政府加大公共投资，实际上对民间投资产生更加明显突出的排挤效应，事实上将使带动内需、扩大就业的宏观经济目标更加遥遥无期。

(二)不确定性风险

不确定性风险指鉴于地方政府债务真实性难以确定的前提下隐藏的风险。中国人民大学公共管理学院公共财政研究所教授黄艳芬对《财智领袖》记者表示，现在地方政府债务风险确实比较严重，但具体严重到什么程度却难以估计，因为地方政府的估计和财政部的估计都不是很完整。不论国家发改委财政金融司还是其他政府机构,都不能说清地方政府整体的负债规模和结构。所以地方政府债务所导致的问题到底有多大，同样几乎无人能说清。

1、风险的国际比较毫无意义

不确定性风险让我国地方政府债务的国际比较毫无意义。有人提出我国现有地方政府融资平台的负债规模占全国GDP比重不到三分之一，我国总体负债规模占GDP比重不超过50%；希腊负债为GDP的125%，意大利负债接近GDP的118%，欧元区整体负债已超过GDP的84%；因此我国负债规模处于国际上最稳健水平之列。我国地方政府债务真实性难以确定即使我国地方政府债务风险的国际比较变得毫无意义。

2、债务危机突然爆发的可能

目前地方政府债务最权威的信息主要来自于银监会。银监会的7.38万亿地方贷款并非地方负债全貌,因为根据法律规定项目资本金平均20%左右的要求,7.38万亿元贷款存在约1.76万亿元的项目资本金,这些项目资本金要么是土地或项目收益权折现,要么是地方融资债券, 这些项目资本金本身具有收益不确定性和债务性。地方政府发行的城投债、中期票据以及一些地方政府未兑现支出等规模有多大？地方政府其它未公之于众的隐性融资平台负债规模多大？因此在上述地方政府债务真实性难以确定的前提下，一旦房地产市场出现大的波动，地方政府无法继续用卖地收入填补相关缺口，不排除地方政府债务危机突然爆发的可能。

四、总结建议

(一)结论：不只是财政管制危机

第一、从以上对我国地方政府债务规模考察来看，我国地方政府债务规模事实上无论政府官员还是学者，都无从知道真实的数据；这充分说明了我国政府财政统计功能未能发挥，财政统计的公信力更无从谈起。

第二、从以上对我国地方政府债务形成原因分析来看。四个方面的现实缘由，包括国家财政、行政体制，国家宏观经济政策等中央政府主导的原因；地方政府盲目追求GDP增长、地方行政权力行使和其他技术层面问题等由中央政府、地方政府共担的原因；主要体现在地方政府融资平台公司上面由地方政府主导；金融机构为主的原因。加上中央政府行政不作为、地方政府视非法行政为当然、金融机构与政府角色的混同等三方面在于政府自身的根本原因分析。最后其实可以归纳为一句话：我国地方政府债务形成原因在于政府不当行政，暴露了政府依法行政等基本行政伦理面临丧失的危机。

第三、从以上对我国地方政府债务风险分析来看。首先说明我国地方政府债务风险其最终的承担者是政府，不仅是地方政府，中央政府也难独善其身。其次虽然我国地方政府债务可以预期的风险不仅包括地方政府融资平台的信贷违约风险、影响银行信贷安全的金融风险；地方政府债务规模不对称扩张加大地方政府债务偿还风险，地方政府财政资金偿债能力不足，“隐性债务”逐步显性化、给地方财政造成巨大压力等地方政府财政风险，以上均可统属财政风险。但直接影响政府威信和社会稳定、影响宏观经济运行政府等其它风险，以及还有债务危机突然爆发的不确定性风险，显然已经超出了政府财政风险的范围，延伸到政府治理等全方位。

总之经过以上三部分对我国地方政府债务的考察分析，我们可以认为：我国地方政府债务正在酝酿的危机绝不止仅财政管制危机那样单纯；我国地方政府债务正在酝酿一场危机，从表象看是财政管制危机，但绝不只是财政管制危机，可能引发财政整体危机，甚至不排除引发政府全面治理危机爆发的可能。

(二)政策建议

如何应对我国地方政府债务？中央政府明显的政策应对从2009年财政部代发地方政府债券2000亿元开始。2010年财政部将代理地方发行2000亿元债券，并列入省级预算管理；6月18 日，财政部2010年首批地方政府债券，包括新疆、青海等9个省在内共计划发行438亿元(其中3年期286亿元，5年期152亿元)开始招标，标志2010年财政部计划发行2000亿元的地方政府债券正式启动。针对地方政府融资平台公司，2010年6月10日，国务院正式下发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》。要求：清理核实并妥善处理融资平台公司债务，对融资平台公司进行清理规范，加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理，制止地方政府违规担保承诺行为；提出建立融资平台公司债务管理信息系统、会计核算和统计报告制度，债务信息定期通报制度，实现对融资平台公司债务的全口径管理和动态监控；研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理。本文无意于评估中央政府政策应对的得失、成效。

另外笔者特别注意到学界对地方政府债务的透明化呼声高涨，以及对地方融资平台，刘尚希认为“要从两面来看，对纯粹钱袋子作用的融资平台进行整顿，对其它融资平台不要轻易地否定，应进行整合”的观点。

虽然笔者认为我国地方政府债务正在酝酿的危机绝不止仅财政管制危机那样单纯，但本文主要是提出此问题，全面性的防范解决之道不是本文的主旨，因此笔者从财政视角出发提出以下四项政策建议。

1、对现有债务处理措施

对政府融资平台。整顿停掉纯粹钱袋子作用的融资平台；引入民间资本，民营化其它融资平台。

对财政部代发债券。落实纳入预算管理的规定。

对其它债务。如因转贷、垫付、担保而形成的债务，应使之公开透明；实行严格的债务责任制，按市场化原则明确偿债主体和偿债责任，规范债务清偿行为。

2、改革现有财政制度

改革政府会计制度。改革现行政府会计核算的原则，由收付实现制变为权责发生制，以完整反映政府在一个财政年度内发生的全部收支活动，包括政府资产和负债的变动情况。

加快财政体制改革。正视分税制改革以后，中央和地方财权上移、事权下移，地方政府财力不足问题；以基本公共服务均等化为基础，建立事权与财力相匹配的财政体制；重新界定中央和地方各级政府的事权与财权，调整中央与地方收入划分，缓解地方政府财政压力。

3、建立地方政府发债制度

修改预算法。允许地方政府财政赤字，地方债专门用于弥补地方财政赤字；健全政府预算体系，各类预算均设立专章、制定详细的专门条款；建立债务预算专章。

建立地方政府发债配套管理制度。可出台地方政府债券管理条例，具体内容包括：举债程序、风险责任；管理体制明确财政部门归口管理本级政府债务；由同级人民代表大会审批；发债评估报告、计划、执行、信息披露制度等。