香港大学许成钢：税收上应该让地方政府拿走大头

2010年11月06日 16:11
来源：凤凰网财经

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凤凰网财经讯 2010年11月5日至6日，“首届财新峰会：变革世界的中国策”在北京举行。此次会议以“中国与世界”为主题。凤凰网财经全程进行报道。11月6日“金融新纪元：嬗变与机遇”分论坛上，香港大学经济金融学院教授许成钢在演讲中强调，地方政府应该得到税收收入的主要部分。下面是其发言实录：

许成钢：我的题目是讨论中国的金融和财政的双重问题，我主要强调的是关于地方债务的问题。我的看法，中国的地方债务问题将从现在起不远的未来决定中国金融稳定和金融发展重大因素。

先简单看一点点统计数字，截止到去年年底全国的地方政府通过融资平台直接或者间接以土地为抵押借债的总额是8万亿，当然有不同的统计口径，有的统计超过8万亿，有的统计不到8万亿，大体上是8万亿，换句话说1.27万亿美元，这是什么概念呢？相当于占了去年全国银行新发贷款总额的83%。

如果做一点国际比较，美国全国财政刺激方案是7870亿，我国这个数字差不多是美国全国财政刺激方案的两倍，从数字上看，这是不得了的巨大数字。

下面看一下机制，在2008年全球金融危机里面，我们得到了一个非常重要的教训，金融危机的背后直接带动原因是因为特别高的杠杆率，极其高的杠杆率，是历史上过去没有发生过的，比如说五大投行杠杆率都到了30%多。

在金融危机发生之前。为什么杠杆率会这么高呢？这是一层一层的金融机构里面由金融创新带来的一层一层的不负责任的金融行为，无论是借贷还是贷出一方不考虑后果，后果在金融上是指最终要破产。

如果看一下中国地方政府债，和美国有一些相似之处，就是中国的地方政府也在进行兼金融创新，美国金融市场上金融创新以证券化，非常复杂的东西为代表，而在中国地方政府的金融创新就是创造金融平台，在这个金融创新的条件下也帮助他们自己不要对自己做的这些事情负全部的责任，由这个办法来提高杠杆率。

中国发生的这个问题也是超出了中国金融监管和银行监管的范围了，当然这个银行监管在一定程度上对这个是有一定责任有一定的监管范围的，但是这里面更大部分的体制问题是超出了银行监管范围。

下面讨论一下原因，当我说超出银监会范围的，我们想讲制度上的原因。首先，中国政府投资主体是从哪里来？这里引用的数字是瑞银的数字，我也用其他的来源大体上进行了一些核查，瑞银的数字基本上靠得住，由于他们整理的很好，就引用了他们的数字。

到了08、09年，地方政府占全国政府总开支的比例已经超过了90%，如果地方政府的投资占全国投资总数90%以上，钱从哪里来，当然立即引出下面的问题。

实际上中国的地方政府不仅仅是承担了全国政府在投资方面开支的大头，而且全国绝大部分公共品的提供是由地方政府提供的，看开支方面地方政府是政府投资的主体，又是中国提供公共品，公共服务的主体。

看收入一面，自从1994年以来，中国地方政府在全国税收的收入份额一直在下降，有三个大的台阶，1994年是刚开始进行财政改革，然后1998年在这个方向上进一步减少地方份额，2002年再进一步减少份额，经过这几步之后，如果我们看正规的税收收入分配，地方政府在全国的税收收入里面占的份额就变成了相当小，这就出现了非常基本的矛盾，在公共开支方面，地方政府是主体，但在收入方面地方政府占的份额很小。

另一方面，如果地方政府收入不够支出，发达国家里地方政府可以发债券的，但是在中国地方政府原则上不可以发债券。

地方政府赤字严重，尤其是贫穷省份。北京、上海、广东、浙江等大体上收支平衡。而青海、甘肃则严重赤字。

地方政府很聪明，进行了许多金融创新，就造出来了融资平台或者叫做城市开发投资公司，用这些办法绕过了一系列的规定，以土地为抵押，从银行体系里借到了巨额的贷款，其中有一些省杠杆率是相当高的，带来了相当大的风险。

以地方融资平台为基础，地方政府的贷款逐年增加，尤其是在金融危机之后，金融创新一方面起了巨大的作用，另一方面又带来了巨大风险。

目前的楼市调控政策加大了上述风险。地方政府贷款主体是以土地为抵押的，土地未来的价值至关重要。如果地价持续五年下降，有一些省份杠杆率很高，就会出严重的问题。从而反过来带动整个金融体系、银行体系会出大的问题。

许成钢提出四条政策建议：其一，改革地方政府只向上级负责的体制；其二，地方政府应该得到税收收入的主要部分；其三，允许地方政府发债券；其四，政企分开。