一堆“硬骨头”留给“十二五”

2010年11月18日 16:54
来源：南方网作者：苏永通

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5年来，收入分配改革在争议中走走停停。收入分配关系到每一个人的钱包，向来都是一个敏感话题。CFP/图

“十五”计划提出，“加快电力、铁路、民航、通信、公用事业等垄断行业管理体制改革”，到“十一五”规划表述中，“加快电变成“深化”，但垄断格局至今牢固依旧。国家发改委副主任彭森说，“十二五”期间要“大力推进”

-2005年，收入分配制度改革方案开始酝酿。2006年，中共中央曾专门召开政治局会议进行研讨，但方案至今尚未出台。专家解释:“呼声是大，但一到制定政策的时候，涉及到各方面利益关系的调整，就各有各的想法，各有各的说法。

□本报记者苏永通实习生周楚赵一丹

“单兵突进”式的改革被认为已难以为继

刚刚结束的十七届五中全会，为“十二五”规划定调，其中两个核心议题是转变经济发展方式和改革收入分配制度。

官方媒体在展示过去五年辉煌成就的同时，也未忽略镜子的另一面:转变经济发展方式未取得实质性进展，收入差距仍在扩大。而解决的唯一路径是“改革”。“不分好蛋糕，就做不大蛋糕。”中国(海南)改革发展研究院院长迟福林最近说。总理温家宝在今年初跟网友交流时也说，把“蛋糕，做大是政府的责任，把“蛋糕，分好是政府的良知。“经济发展方式转变滞后，是多方面原因造成的，但最大的症结在于改革不到位。”在五中全会开幕第二天，国家发改委副主任彭森在“中国改革论坛”上说。

参政的中国民主同盟，则以主席名义向中共中央提交建议，认为收入分配问题已超出经济层面，“与社会问题、政治问题纠结在一起”，应深化国企、户籍、就业三大体制改革。

改革怎么改?目前，“单兵突进”式的改革被认为已难以为继。新华社的报道说，中国的改革已进入“全面攻坚期”，未来五年将协调各领域改革“全面推进”

五中全会公报所述的“全面改革”是:大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革。“五年计划”作为计划经济时代的特殊产物，在中国1978年启动改革开放后继续保留，成为执政党完成各阶段战略目标的“纲领性文件”

1998年，中国宣布“初步建立社会主义市场经济体制”；执政党又提出，在本世纪头20年，要建成“完善的社会主义市场经济体制”，现在距离完成这一目标，仅有10年的时间。

“垄断行业改革，显然不该由国资委来做”

“对一些影响全局、利益调整深刻的重点改革任务，我们要集中放在前五年打攻坚战。”国家发改委副主任彭森说。他所在的部门一直负责五年规划(计划)的编制工作。按照五中全会公报，“十二五”规划有六大改革任务:坚持和完善基本经济制度，推进行政体制改革，加快财税体制改革，深化金融体制改革，深化资源性产品价格和要素市场改革，加快社会事业体制改革。

南方周末记者注意到，这六大改革任务的前五项，在“十一五”规划中，同样也是重点改革任务。

实际上，自进入“十一五”，中国的改革开放就已进入“攻坚”阶段。国家发改委体改司官员接受新华社采访时称，“十一五”期间，“一些重点领域和环节改革取得突破性进展”，但离建立完善的社会主义市场经济体制要求“还有不小差距”

实现“突破”的主要是局部具体政策，比如金融体制改革方面的四大国有银行上市等，综合性的改革难题仍旧没有解决，都将留给“十二五”

在每个五年规划(计划)中，一般都有专门章节阐述“体制改革”任务。从中可以看出，一些改革已成为多年沉淀、无法突破的难题。

比如，“十五”计划已明确提出，“加快电力、铁路、民航、通信、公用事业等垄断行业管理体制改革”，“十一五”规划的动词换成“深化”，而这些行业的垄断格局至今牢固依旧，彭森说，“十二五”期间要“大力推进”

有的问题则越来越趋于复杂，对系统改革的要求不断强化，比如收入分配。中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南向南方周末记者透露，收入分配制度改革整体要求，将写入“十二五”规划中。在“中国改革论坛”上，彭森所述的八项主要改革任务，也包括收入分配改革(此外还有城乡改革，以及五中全会公报所提及的六大任务)。

在此前的五年规划(计划)中，收入分配问题一般作为“人民生活”的一部分来表述，最初着力于克服“平均主义”，而到了上世纪90年代后期“九五”后期应和着收入差距迅速拉开的社会现实，要求“兼顾公平”，到了最近五年的“十一五”，则强调“更加注重社会公平”

虽然表述的语气在不断加强，不过，落实情况也难如人意。如工资集体协商制度，最近由于依靠政府强力推动引发争议，而事实上，它早在10年前的“十五”计划里，就已经提出了。

2005年，收入分配制度改革方案开始酝酿。2006年，中共中央曾专门召开政治局会议研讨，但跨越一个五年规划，改革方案至今尚未出台。“呼声是大，但是一到制定政策的时候，涉及到各方面利益关系的调整，就各有各的想法，各有各的说法。”苏海南对南方周末记者说。

与改革开放之初的“一穷二白”不同，中国已进入利益分化和利益博弈时代。而各种改革改到后面，更是相互交织在一起。

例如，收入分配制度改革就涉及国企分红和垄断行业改革。就涉十一五”规划要求，国企改革的任务取得“实质性进展”，但垄断行业改革却“停滞不前”。所以卸任不久的国资委主任李荣融有名言:做不好被骂，做好了也被骂。“现在说改革是革自己的命，逻辑就有问题。垄断行业改革。显然不该由国资委来做。”国企改革专家周放生对南方周末记者说。在他看来，国家体改委(办)的撤销，使中国失去了一个相对超脱的改革平台。由于部门的利益天然存在，改革越改越难。“许多改革的提法毫无新意，说了十几年，却看不到方案，总不能叫总理自己去做吧。”他说。“当下，改革自身也面临着改革的问题。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希接受采访时认为，各项改革全面推进，意味着原有改革方式、路径需要改变。

改革攻坚任务已多头汇总，集中到中央层面

苏海南主张，制定并实施“积极的收入分配政策”，并分“三步走”———“十二五”期间着力“提低控高”，控制收入差距过大趋势，“就比较成功了”；“十三五”时期继续“提低控高”，同时加快扩大中等收入者群体，整体缩小收入分配差距，全面实现小康；2020年之后，完善收入分配体系，健全新型收入分配机制，形成“橄榄型”分配格局，逐步实现高水平的共同富裕。“共同富裕。作为一个理想目标，使邓小平的改革开放政策得到多数人的支持。而贫富差距的拉大，又使得改革面临失去共识的危险。“十一五”规划开始制定时，恰逢中国经历改革开放以来的“第三次论争”，一方认为市场化改革导致贫富差距、腐败等问题，应停止改革，另一方则认为是改革不彻底所致，应深化改革，腐败问题，迫切需要通过政治改革和司法改革才能有效遏制。

此次五中全会前后，恰逢高层与民间同时发出改革的呼声。新华社报道，中共中央总书记胡锦涛在深圳经济特区建立30周年庆祝大会上明确表示要全面推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革，努力在重要领域和关键环节改革上取得突破；总理温家宝近期在不同场合多次提到政治体制改革与经济体制改革的互动关系。

与温家宝“政治体制不改革，现代化不会成功”的论点相似，迟福林也表示，“经济体制改革的新突破依赖政治体制改革，只有积极稳妥地推进政治体制改革才能够加快推进经济、文化、社会体制改革。”事实上，政治改革在过去并非没有进展，但主要限于行政改革和法院的职业化改革。在一般的五年计划，“改革，主要指向“经济体制改革的新到“十一五”规划，才破天荒地把“行政管理体制”改革，列

为第一项改革任务。不过五年下来，这一改革也被认为进展滞后，缺乏实质性突破。

一位参加深圳“大部门”改革设计的官员，就曾向本报记者坦言，政府的重构只能一定程度上解决监督问题，但遗憾的是，人大在改革中缺位。今年深圳特区在“特区不特”的担忧中庆祝自己的30岁生日。“综合配套改革”是近几年力推的改革，地方被赋予试验权限。西部最大城市重庆成立了农村土地交易所，并启动了户籍改革。

不过，试验空间已经非常有限。2008年，深圳的一份大胆改革方案就胎死腹中，其取消区级政府的想法，被认为无法单独完成。一些人大代表设立的工作室，最近也因“没必要存在”而自行撤销。

虽然地方上仍可探索改革路径，但攻坚任务，已多头汇总，集中到了中央层面。

迟福林分析本次公报的“全面改革”概念:三十多年的市场化改革，坚持“先易后难”，剩下的都是难啃的骨头，必须要“大力推进”；当前政治体制改革的呼声不断，已经到了必须改革的时候了，要“积极稳妥推进”；社会、文化体制改革相对滞后，所以要“加快推进”。“十二五”规划中，将会在多大程度上体现政治体制改革内容，值得期待。从过去的规划文件来看，每次里面都有“社会主义民主和法制建设”的内容，但更多是重复强调“坚持和完善”中国的基本政治制度，有的提法几乎一字不改。关于政治体制改革的提法，“十五”计划里要求“继续推进政治体制改革”，到了十一五”规划里，表述为“积极稳妥地继续推进政治体制改革”

由于中共“十八大”将会在“十二五”规划实施期间的2012年召开，有专家认为，“十二五”规划中有关“政改”内容，将会继续“求稳”，但也会“积极”呼应人民的一些具体要求。

国家行政学院教授汪玉凯注意到，此次五中全会公报的新提法是“行政体制改革”，“这个变化就在于是体制改革，而不再是管理改革。”这似乎离政治体制改革又进了一步。