赵阳：城镇化与土地制度改革

2010年12月06日 08:42
来源：《中国改革》

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农村集体建设用地与农民依法承包的土地一样，都是农民集体所有，是农民的财产。只要符合用途管制和规划，纳入年度土地利用规划，就应该与国有建设用地享有同等的权利

赵阳

改革开放以来，我国经济进入了一个快速发展的通道。改革是从农村开始的，农村的改革首先就是土地制度的调整。杜润生先生1998年在改革开放20周年座谈会上就说：农村改革，主要是两点。第一是实行了家庭联产承包责任制，土地公有、家庭承包；第二，就是恢复了市场交易。由此可见，土地制度变革在农村改革发展中确实至关重要。

32年的改革开放，是工业化、城镇化快速发展的过程，我国GDP以年均10%的速度增长，城镇化率以每年0.9个百分点提高，特别是从1996年以来，城镇化率超过30%后，进入一个加速发展阶段。1996年到2009年，平均每年增长1.27个百分点，带来了经济结构的巨大变化和社会结构转型。

这个过程中，从国家现代化的角度来说，出现的最大变化、面临的最大压力是对土地的需求急剧增加和巨大数量的农民转移进城。在这个大背景下，我国的土地制度面临着前所未有的复杂局面和严峻挑战，一系列重大理论和政策问题亟待做出抉择。

关于农地经营制度问题

我国的农地经营制度，有两个核心内容：一是土地承包关系，二是土地流转。而后一个是近两年农村土地制度的热点问题，特别是2008年10月中共十七届三中全会做出《关于农村改革发展若干重大问题的决定》(下称《决定》)后，土地流转更是成为媒体和社会各界关注的焦点问题。

十七届三中全会《决定》关于农地制度的一项重大改革，就是明确了现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，这对进一步落实《物权法》关于承包经营权作为农民拥有的一项重要财产权利指明了方向。十七届三中全会至今已经两年多了，我们看到，无论是从法律法规的完善还是从各地各相关部门贯彻落实情况看，关于土地承包关系“长久不变，的落实、进展都不大，大家关注的焦点依然主要集中在土地流转问题上。

这些年来，中国的农村土地流转一直稳步发展。这与三个方面变化有关：一是经济结构发生变化，特别农村劳动力就业发生了巨大变化。二是随着经济的快速发展，资本在加速积累。从一定意义上讲，资本也在寻求出路，希望从事农业的经营，从而对农地产生需求。三是有一些地方把土地流转与招商引资结合起来，甚至跟干部的业绩考核挂钩，定任务，下指标。从实地调查看，近两年这轮土地流转快速发展，行政推动是主要动力。2006年前的十年，农户承包土地的流转面积年平均增长率14%左右，但到了2008和2009年，年增长率都超过了50%，明显加速。大规模的流转多与工商企业包括外资等法人组织参与有关，有的单个项目流转面积上万亩、甚至几十万亩以上。针对这种混乱现象，有必要从理论和政策上廓清认识。我想，这里有三个误区需要澄清：

第一，土地流转的根本目标是什么？早在1984年一号文件中，中央就明确提出鼓励农地流转给种田能手，其基本思想非常明确，即土地流转主要是为了优化劳动力和土地资源的配置，为了更好地提高土地利用效率。当然，客观上讲，土地流转必然带来一个经营规模的变化。但是，目前有一个误区却是，土地流转是为了农业的规模经济。

但是，农业的规模经济究竟怎么实现，答案并不确定。世界银行的研究结论非常明确：在农业生产领域，规模经济是基本不存在的。世行的报告有一句话说：一个农场，只要能够使用中型拖拉机，就基本没有什么规模经济可言。正是从这个意义上讲，规模经营的效益不能仅仅盯在土地上。

第二，目前土地流转的发展速度究竟是快还是慢？目前全国农地流转已达到1.7亿亩以上，占全国农地承包面积的13%还多。无论是从发展阶段看，还是从国际比较看，都可以肯定，这个发展速度并不慢，流转率也不低。

2006年夏，我与联合国粮农组织和世行一些专家到广西调研，当时我们就此问题专门讨论过。他们认为，像中国这样的农地流转速度，与世界上绝大多数国家比，都不算慢。而且农地流转是否充分，主要指标是要看农户想要流转的土地是否都转出去了。因此，我国当前农业经营的主要矛盾，并不是农地流转的快慢问题，而是农业社会化服务不足的问题。也正因此，十七大报告和近几年的中央一号文件均多次强调，要建立健全农村土地承包经营权流转市场，同时加强农业社会化服务平台的建设。

第三，如何认识土地的规模经营问题？需要澄清的是，在我国现有人均资源占有条件下，我们对农地规模经营的预期不要太高，而且对规模经营发展的进程应该有一个科学、客观的判断。在这个问题上，国际经验值得借鉴。

日本的经济发展水平和现代化程度很高，非农就业比重超过95%，但农业的经营规模依然只有户均两公顷。我国第一产业的劳动力数量，由增到减的拐点出现在1991年，2009年首次降到3亿以下。那么与世界上实现现代化的国家比，应如何科学评估中国农业耕作规模扩大的速度和进程？

根据1996年、2006年两次全国农业普查数据，我做过一个纵向比较。十年间种植业从业劳动者平均耕作规模年均提高约1.8个百分点。同一时期，我国城镇化率年均提高不到1.3个百分点。这样一个速度，我们还能说它慢吗？还有另一个问题是：家庭经营的规模进程如何？根据农业普查，我国农业家庭经营户，十年间总量增加了3.7%，也就是说，这些年来我国农业的家庭经营规模依然在缩小。对这一现象，要有一个全面客观的分析。

通过日本、韩国等东亚国家和我国台湾地区的比较，基本结论是，农户家庭数的下降，大约要滞后于劳动力拐点的出现10年至15年。在中国，近20年过去了，农户家庭数量还没到达这个下降的拐点。这就一定有特殊的影响因素在起作用。客观地说，我国的城镇化率是有“水分”的比许多专家指出，目前的统计缺陷导致城镇化率虚高，大约1.5亿农村人口“被城市化”。劳动力到城市里，进入二三产业，但是农民工及其家庭人口中，只有很少部分真正转变为市民。这恰恰是导致中国农业生产经营户数量变动趋势滞后于国际比较的主要原因。

无论是从历史还是国际比较来看，一个基本结论是：土地规模经营的发展，首先受到资源禀赋的约束。这不仅仅是个政策问题。土地流转问题要从长期发展的角度去看，一方面，要切实落实农地承包权“长久不变”，保障农民土地的财产权利，在地权稳定的前提下促进流转；另一方面，只有积极稳妥推进城镇化，让符合条件的农业转移人口尽快进城落户，并享有与城镇人口同等的权益，变”土地的城镇化”为“人口的城镇化”，减少农村人口和农户家庭的数量，才能真正实现土地的适度规模经营。反过来说，如果脱离经济发展的实际，靠行政推动来快速地流转农地，除了本身基础不稳定，还会蕴藏很多风险。

用行政力量大力推动的土地流转带来三个不良后果：第一，从农民角度来讲，行政推动就可能发生违背意愿强制流转的问题，而由于企业发展需要的租期一般很长，即使农民认为当期价格合算，也可能损害农民长期权益。第二，从土地利用角度看，存在一个经营“非粮化”和用途“非农化”问题，据有关部门统计，2009年全国流转土地不种粮的比例已超过40%，一些地方擅自“批准”或默许工商企业在获得流转土地后改变农业用途，或者违规扩大非农建设用地比例，建永久性餐饮娱乐、休闲设施。这不仅不利于国家粮食安全，也可能导致建设用地盲目扩张和宏观调控失衡。第三，行政主导的流转会动摇农业家庭经营的主体地位。如果要用企业或雇工农场来替代农业的家庭经营，就可能犯与推行人民公社制度类似的历史性错误。因此，农地流转和规模经营问题，既是个重大的政策底线问题，也是一个是否尊重历史经验教训和农业自身规律的问题。

关于农地转用制度问题

从我国现行农地转用制度框架和近年土地利用的实践来看，有两个重点问题亟需认真研究和深入探讨。一是征地制度改革问题；二是农村集体建设用地与国有建设用地的关系问题，或者说是形成城乡统一的建设用地市场问题。

(一)关于征地制度改革。我国近几十年快速发展中，土地征用一直是个焦点问题，这主要是因为，工业化、城镇化过程中，新增建设用地绝大部分来源于征收农民集体土地。我国法律规定，凡建设均须使用国有土地，同时又规定，为了公共利益需要，可以征收农民集体土地。征地制度改革本质上涉及深刻的利益关系调整。这里，至少有以下三个问题需要深入分析：

第一，保障农民土地权益问题。

30余年的改革过程，实质上是一个逐步形成和确认农民土地权益的历程。当前，社会高度关注征地问题及其弊端，其原因就是这一制度导致农民土地权益被侵害。目前征地制度，归纳起来有四大弊端：第一是征地范围太宽，第二是征地过程不透明，第三是补偿水平低，第四是安置渠道窄。早在12年前，十六届三中全会就提出了完善征地制度的总体思路。近年来，相关部门也一直在研究进一步改革的途径，完善相关政策，但上述问题依然存在。

特别是，征地范围未能充分体现公共利益的目的，征地补偿标准虽有较大幅度提高，但补偿依然是参考土地的原农业用途，没有合理体现土地财产权益。比如大中型水利水电项目依然按农地原产值的16倍补偿，被征地农民社会保障水平低等。其中引起矛盾冲突最大、社会关注最多的就是农民权益被侵害问题，有时直接引发较大规模群体性事件，造成恶劣影响。

第二，土地供需矛盾问题。

大量征占农民集体土地，主要是工业化、城镇化快速发展导致土地需求剧烈增加的结果。目前，我国每年建设用地的指标是600万亩左右，前几年大约是400多万亩，但据国土资源部估计，受地方发展的动力机制和激励机制影响，“十一五”期间全国建设用地总需求每年在1200万亩以上。而建设用地的实际利用数，据测算每年可能超过1000万亩。显见，其中相当部分建设用地属违法违规用地，并未纳入年度用地计划。长此以往，由此带来的一系列深层次问题和重大矛盾无法回避，亟需认真研究、做出抉择。

第三、耕地严重浪费问题。

在现行征地制度下，较低的征地补偿成本，与既有的“土地财政”“土地财政”金融”机制叠加，客观上反而纵容了土地征占，实际上也放大了土地需求。一个后果就是，优质耕地资源被征占，而建设用地利用却比较粗放。

据国土资源部统计，目前我国工业用地的容积率一般只有0.3-0.6。2007年我曾在一个直辖市调查，其乡镇工业园区的平均容积率只有0.11。应该看到，这种经济发展的社会成本、资源成本极其昂贵。在工业化的过程中，有一笔账是要算的：即我们在30多年快速工业化、城镇化过程中，耕地资源的代价是多少？

我们可与日本做一比较。1978年到2010年，中国按当年价格，GDP总量增长将超过100倍，总量5万亿美元以上。这32年间，耕地净减少高达1200万公顷以上。日本在1965-1995年也有一个类似的高增长阶段，在此期间，日本经济总量增长了约110倍，总量也达到5万亿美元，但其净减少的耕地只有103万公顷，只是我们的1/12。土地是财富之母，更是农业之本。因此，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，完善有关配套法规政策，已成当务之急。

(二)关于集体与国有建设用地的关系。在现行法律框架下，建设用地分为国有建设用地和农村集体建设用地。按现行法律规定，只有农民才能使用集体建设用地，一是农民办企业，二是用于乡村公益设施建设，三是村民建住宅。同时，法律还规定，农村集体建设用地只有因企业破产、兼并等情形发生时才能依法转移给农民以外主体使用。

这种区分的最初目的也是出于用途管制的需要，并不能简单地认为其造成了土地市场的城乡二元结构。在符合规划的前提下，这两个用地制度原本是独立运行的。对农民自用的集体建设用地，用地主体有严格限制。但近几年也出现了农村集体建设用地盲目进入市场的问题。最主要的就是乡镇政府和村组织违规突破用地主体的限制、自行批准集体土地进入建设用地市场。

针对征地制度不完善及当前集体建设用地利用出现的新情况，十七届三中全会提出，要严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，推进征地制度改革。同时，明确提出“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准建设非公益性项目，可以使用农村集体土地”，这实际上是有条件地放开了农村集体建设用地进入市场。

同时，十七届三中全会还提出，要逐步建立城乡统一的建设用地市场，规定对依法取得的农村集体经营性建设用地，可以直接进入土地市场转让土地使用权，在符合规划前提下与国有土地享有平等权益。这是因为，农村集体建设用地与农民依法承包的土地一样，都是农民集体所有，也是农民的财产。只要符合用途管制和规划，纳入年度土地利用规划，就应该与国有建设用地享有同等的权利。这是建立城乡统一的建设用地市场的核心要义和理论基础。

目前，这方面的配套政策还有待细化，涉及有关法律法规也有待完善。这一重大举措不仅有利于维护农民土地权益，也有利于解决征地制度和土地资源管理面临的挑战和难题。我认为，构建城乡统一建设用地市场是完善我国现行土地制度框架的重大突破，而这一点恰恰没有得到足够重视。

最近两年，诸多地方把目光集中在“城乡建设用地增减挂钩”上。国土资源部近年开展该项试点，也是试图在两种所有制建设用地之间搭建一个桥梁。从长远发展看，随着我国工业化、城镇化深入发展，农村人口逐步进入城镇，农村建设用地减少是必然的，但当前的问题是不少地方未经国土资源部批准，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点，或者违规实施挂钩政策。也有的地方，以新农村建设为名，违背农民意愿搞大拆大建、强拆强建。这样做的后果，客观上导致建设用地规模计划外扩大，也导致该复耕的农村建设用地不能复垦为耕地。同时，村庄整理节余下来的建设用地指标，地方政府为了获取更多的土地收益，也不愿意留在当地，而将其转移到大中城市使用。土地有两个最大的特性，一是不可再生，一是不可移动。所以地方就通过“挂钩”来解决所谓“农村缺钱”和“城市缺地”的问题是由此，农村节约的建设用地指标就要“飘”到大城市边缘。

一方面，被征收的大多是一些设施条件和土质非常好的耕地资源，从东南沿海和一些大城市、超大城市过去的发展，都能看到类似的情况。另一方面，县域经济发展空间受限，农民当地就业困难，不得不外出打工，新农村变成“空心村”。而大城市进入成本高，农民变市民困难，真正的城镇化进展就会缓慢。正因此，去年底的中央经济工作会议再次强调了大中小城市和小城镇协调发展的城镇化战略，提出要把加强中小城市和小城镇发展作为重点。

一个有效的土地制度，应当与国家长远发展战略相适应，并促进这些战略真正能“落地、开花、结果”。在上述政策框架下，我认为，应让“增减挂钩”回归本源，即：(一)它是一个规划思路。(二)它是耕地占补平衡的一种形式。其目的是“引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中”，促进县域经济发展(国发(2004)28号文件)。其基本原则是要确保“增加耕地有效面积，提高耕地质量，建设用地总量不突破原有规模”(国土资发(2008)138号文件)。今后，应当遵循发展规律，规范开展试点，逐步探索完善，为土地制度的改革和完善提供有效经验。

10月中旬闭幕的中共十七届五中全会提出，要合理界定城市的边界。这不仅仅是防止和治理“城市病”的问题，也涉及国家粮食安全、稀缺资源利用、农民权益保障等重大问题。今后，应严格执行中共十七届三中全会、五中全会的方针政策，加快完善有关法律法规和配套政策，加快改革征地制度，加快构建城乡统一建设用地市场。

(此文据作者在第四届中国农村发展研究奖颁奖大会暨城镇化过程中农业和农村发展论坛上主题演讲整理，经作者审定。)

赵阳为中央农村工作领导小组办公室一组副组长、研究员