一号文件锁定水利改革解决水利投入机制问题

2011年01月29日 19:52
来源：财经作者：翁仕友

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已连续八年涉农的中央“一号文件”，为何今年把焦点锁定在水利改革上

《财经》记者翁仕友

新年伊始，外界广泛关注的中央“一号文件”亦将浮现，今年的主题将是水利。

《财经》记者获悉，一份名为《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》(中发【2011】1号，即俗称的中央“一号文件”)将在1月下旬正式公布，接近决策起草和讨论的消息人士透露，这份签发于2010年底的重要文件，目前已逐级下发到全国各地县团级。

该份长达16页的文件，集中于此前中央经济工作会议讨论确定的水利改革问题，提出力争通过五年至十年扭转水利建设滞后的局面，并给出了水利改革的具体“路线图”。与之呼应，未来五年，国家将陆续实施约2万亿元(其中中央投资约1万亿元)的投资计划。

一位参与文件起草的专家介绍，在经历了一轮粮食减产之后，2004年中央“一号文件”重新聚焦“三农”。总体来看，历年中央“一号文件”内容一脉相承，但每年文件主题的具体选择则很有讲究，既兼顾长远，又会考虑当下。

据介绍，在2011年“一号文件”主题选择上，文件起草组曾多次召开会议讨论，最终中央高层拍板，敲定为水利改革。如此选择，是基于诸多现实问题的考虑，文件起草讨论过程中，大家形成的共识是，以四个“依然”和三个“越来越”来形容推进水利的迫切性。

今后，国家将多渠道筹资“治水”，在水利尤其是农田水利建设上将会掀起新一轮投资热。投资界人士分析，2011年受益最大的无疑是农业中的水利板块，水利工程承包公司及建材生产企业，水利管材、水电电机等设备制造商，水电运营商等类上市公司将备受关注。

不过，业内人士亦担心，由于建设项目大多由县级政府执行，在地方财力普遍吃紧的情况下，能否如期完成建设任务不容乐观。记者接触到的官学两界人士均建议，“投入以中央、省级财政为主，减少县市配套压力，同时创新融资渠道，寻求投入的长效机制”

沉重的欠账

水利是农业的命脉，少水则旱，多水则灾，究竟多少水量适合农业发展，需要水利设施发挥调节作用。

据了解，去年冬天以来，山东、河南、河北等北方九省市降水持续偏少，旱情发展迅速，冬小麦缺水严重，人畜饮水困难突出。其中，山东已有5973万亩农田受旱，小麦产量占到全国四分之一的“中国粮仓”河南受旱面积达1586万亩。而南方诸省则连遭洪涝灾害。

国内屡次遭遇大范围持续干旱和洪涝灾害，除了天气的异常，另一重要原因是农村水利设施的严重不足、落后或失修，致使小雨、小旱均变成大灾。严酷的现实促成一个共识：水利建设，特别是中小型水利工程和配套农田灌溉网络工程滞后，是影响农业稳定和国家粮食安全的“最大硬伤”

国家发改委产业所研究室主任姜长云介绍说，改革开放后，特别是农业税费改革后，鲜有地方兴修农村水利设施，很多地方的“一事一议”也议不起来，许多地方的农村水利设施实际上一直在吃上世纪六七十年代的老本。

新中国成立后，国家曾发动群众开展了山、水、田、林、路综合治理的农田水利基本建设，这一阶段兴修的农田让全国水利受益数十年。

到了上世纪八九十年代，由于农民种粮效益下降，其对于灌溉工程实施建设积极性不高。同时家庭联产承包以后，村集体经济衰落，加之一些劳动力选择抛荒外出打工，村集体无财力亦无人力投入农田水利建设。

2004年，为了减轻农民负担，中央取消了农民参加兴修水利“两工”(义务工和劳动累计工)制度，致使投工投劳兴修水利的数量锐减，这致使农村水利建设出现倒退。其间中央虽然也有举措，例如支持“五小水利”(小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠)工程建设，但多是治标之策。

在河南滑县城关镇东孔庄村，《财经》记者注意到，1000余亩土地上，平均45亩地仅拥有一眼机井。这些上个世纪所修建的基础水利设施，因为地下水位下降，基本处于报废或者半报废的状态，当地人年年为水发愁。

投入不足是造成这一现象的主要原因。根据第二次全国农业普查数据显示，全国有70%以上的村庄没有任何农田水利建设投资，而能够获得国家投资的村庄仅占9.56%。

全国其他县市情形也大抵如此。农田水利建设曾主要依靠农民投工投劳、自筹资金，后来中央、省级财政开始投入，但投入规模偏小。“十一五”前两年，中央水利基建投资年均仅为327亿元，在总盘子不大的情况，中央水利投资又倾向于大江大河治理，农田水利建设依旧是欠账过多、设施薄弱。

2008年国家出台扩大内需政策，中央水利基建投资规模开始大幅上升。据统计，“十一五”后三年，年均投资760亿元，年均增长433亿元，2010年投资规模达到987亿元。

据悉，由于长期以来农田水利投入不足，导致“三高三低”问题较为突出。“三高三指的是农业用水总量高、洪涝干旱灾害损失高、农田水利设施失修率高；“三低”是指有效灌溉面积低、灌溉保证率低、灌溉水利用系数低。

“水利基础不牢、抗灾减灾能力低依然是保障国家粮食安全的主要影响因素。”在水利部一次会议上，部长陈雷强调说。今年57岁的陈雷从1971年开始工作即与水利有关。2007年他担任水利部部长以来，面临着巨大的水利改革压力。

最近两年，相关水利设施调查、修整和重建计划，正是在水利部主导下开展的。特别是去年的调查汇总和改革方案准备，最终在水利部、农业部等部委间形成共识，改革方案获得中央决策层认可，进入中央经济工作会议重要讨论议题并获得原则通过，因此中央“一号文件”在2011年转向了水利。

“治水新政”

“一号文件”内容尚未公布，但中央“治水”构想早已从水利部近期两次会议传递出来：2010年12月24日全国水利工作会议和2011年1月20日全国水利规划计划工作会议。

在去年12月24日的会议上，陈雷明确提出：“十二五”是加强中国水利重点薄弱环节建设、加快民生水利发展的关键时期，是深化水利改革、加强水利管理的攻坚时期，也是推进传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的重要时期。为此，水利部将重点完善防洪减灾综合体系，提高城乡供水安全保障，改善农村水利基础设施，同时提高水资源利用效率与效益，加强水资源保护和水环境建设。

具体构想涉及“五个安全”，即围绕粮食安全，大兴农田水利，完善农田灌排体系；围绕防洪安全，进行河流治理和水库除险加固；围绕供水安全，推动水资源配置工程建设；围绕饮用水安全，推进农村饮水安全工程建设；围绕水资源安全，实行最严格的水资源管理。

陈雷在今年1月20日表示，2011年水利投资安排，要优先保证农村饮水安全、小型水库除险加固、中小河流治理和山洪灾害防治等投资需求，向水利重点薄弱环节建设和中西部地区倾斜。

据悉，2010年水利部和财政部共同启动了400个小型水利重点县建设，今年这一工程将扩大到850个县。按照水利部匡算，不包括地方配套资金，在三年至四年时间内，中央将向每个县平均累计投入资金3000万-4000万元。

在官学两界人士看来，将“治水”新政列入“一号文件”，政治意义更为突出，这意味着“治水”已不仅仅是水利系统之事，而事关农业前景和国家安全。

去年末，中央农村工作领导小组副组长、中央财经领导办公室副主任陈锡文在参加《财经领年会时曾表示，2011年农业抓好水利可以起到四两拨千斤的效果。“我们国家大江大河受到的关注较多，以后要更关注中小河流、水库、农田水利设施。”陈锡文说。

据知情人士介绍，文件的另一大亮点是针对人多水少、水资源分布不均现状，对水资源实施最严格的管理。具体做法是划定水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污三条“红线”

其实从2010年开始，山东、北京、天津、河北等七省(市)已先行试点，探索“红线”的不同指标体系。据了解，今后在全国层面，三条“红线”将有如下约束指标：到2020年，全国年用水总量控制在6700亿立方米以内；农田灌溉有效利用系数提高到0.55以上；万元国内生产总值和万元工业增加值用水量明显降低。

据介绍，和18亿亩耕地面积“红线”一样，水利“红线”也将纳入地方官员考核体系中，水利部门希望这三条“红线”能真正“红起来”“硬起来”

据了解，水利部正着手将用水总量指标分解下去，这意味着省、市、县都有明确的用水上限，一旦超限，将被暂停审批建设项目新增取水。地下水也被纳入严格控制的范畴，文件明确将尽快核定并公布禁采和限采范围，逐步消减地下水超采量，实现采补平衡。

不过，有农业专家担心，不易操作、不易考核、不易监督，将成为这项制度顺利实施的最大障碍。

投资账本

在业界看来，“一号文件”最大的亮点是解决了水利投入稳定增长机制问题。

知情人士介绍，2011版中央“一号文件”在水利投入上有两个重要“量化指标”。一是水利将作为公共财政投入的重点领域，力争今后十年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。2010年中央水利投资987亿元，全社会水利投资约2000亿元，这意味着自2011年开始，每年水利投资总规模将达到4000亿元。

按照水利部的测算，“十二五”期间水利投资总盘子将达到2万亿元，其中中央投资占半，约1万亿元，平摊至每一年，约为2000亿元。这意味着每年4000亿元全社会水利投资，其中一半来自中央投资，其余为各级地方政府投资和社会投资。

另一个引人注目的“量化指标”是针对农田水利而设。知情人士介绍说，今后地方政府将会提取10%的土地出让收益，用于农田水利建设。按照2010年全国2.7万亿元土地出让金计算，政府在农田水利建设上的投入将达2700亿元，力度空前。

不过，这项庞大投资计划的完成，亦面临不小的难度与压力。按照2010年11月召开的全国冬春农田水利基本建设电视电话会议精神，2011年农田水利基本建设总投资力争超过1700亿元，这与2700亿元的设想差距较大。

水利投资历来存在的筹资难题，“一号文件”也给出了方向。

在公共财政上，提出了水利列为公共财政投入的重点领域，各级财政对水利投入的总量和增幅要有明显提高，进一步提高水利建设资金在国家固定资产投资中的比重。延长水利建设基金征收年限，扩大水资源费征收标准和范围等。

在金融支持上，提出有条件的地区将采取财政贴息，引导水利信贷资金；鼓励国家开发银行、农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等金融机构增加农田水利建设的信贷资金。同时支持水利企业上市和发行债券，探索发展大型水利设备设施的融资租赁业务等。

在吸引社会资金上，“一号文件”鼓励通过地方融资平台融资拓宽资金来源，加大“一事一议”财政奖补力度，调动农民兴修农田水利积极性。同时完善农村水电增值税政策，完善水利工程耕地占有税政策，稳妥推进经营性水利项目进行市场融资。

在姜长云看来，投入的主体应主要依靠中央、省级财政，但可以出台政策鼓励专业合作社、龙头企业结合生产基地建设，加大投入。他特别强调粮食主销区的投入责任，为此建议将粮食主销区分为若干等级，由低到高确立下一年度各主销省份财政收入增量中专项上缴国家的比例，利用这些上缴的资金设立专项基金，支持粮食主产区的基础设施建设。

一位熟悉政策制定的专家表示，水利投资涉及的部委有水利、发改、财政、国土等部委，具体执行投资计划需在多部委间协调。地方政府在土地出让金收益分配上，常有数目不清、去向不明等问题，最终有多少用于水利，恐难断定。

1月21日，在全国水利规划计划工作会议上，陈雷在谈到2011年度投资计划时表示，要加大沟通协调力度，争取中央水利投资计划“早落实、早下达、早到位”。他同时向台下地方水利规划官员说，要千方百计落实好地方水利投资，争取地方财政性资金和中央转贷地方国债更多地用于水利建设。

本刊记者焦建对此文亦有贡献