国家账本的变与不变：公费支出缺席预算报告

2011年03月07日 03:14
来源：京华时报作者：刘薇

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本报记者刘薇

和政府工作报告、十二五规划引起的热议相比，本次两会对财政预算报告的讨论，稍显冷清。

中央党校研究室副主任周天勇认为，财权是监督重镇，作为国家账本的财政预算报告，有理由被“重点关照”。

和往年相比，今年提交人大审议的这份国家账本，有多少改进？是否有更多公众关心的敏感问题，置于人大权力的监督之下？在“财政公开”日渐成为公众的强烈期待后，代表人民行使权力的人大能做什么？做了什么？

由几页薄纸到厚厚一本

3月5日，十一届人大四次会议的开幕式上，由财政部提交的财政预算报告，以不宣读的方式，提交人大代表审议。

杨慧珠已连续三届当选全国人大代表，履职13年，她切身感受到了财政预算报告在形式和内容上的变化。

杨慧珠在1998年首次当选全国人大代表。其时，财政预算报告并不提供给所有人大代表，而只在代表团团长手里有几份，谁想看，可以查，后来变成在会议室的桌子上摆几份，最后才改成每个代表人手一份。一开始只有几页纸，人民日报两个版就登下了。现在有厚厚的一小本，50多页。

预算报告的内容也较以前充实。

以2003年的报告和本次人大会议的报告为例，对比教育支出一项，8年前的财报只以“保障教育、科技等重点支出”一句话带过，没有公布具体的预算数，更无法知道教育支出在整个财政蛋糕中的比例。今年的财报中，明确给出2011年教育支出的具体数字是14262.91亿，还给出了与去年相比的变化幅度和占整个预算支出的比例。

“确实有了很大变化。”杨慧珠说。

即便如此，很多“懂行”的代表依旧对财报的公开程度有更高的期待。

“粗略翻一下，跟去年的披露状况，变化不大。”全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心教授蒋洪在看了财政报告后认为，“看了今年的预算报告，我很难评判政府的财政收支是否合理。以教育为例，虽然报告显示支出有一个较明显的增幅，但是我们不知道这笔增长的钱放到了哪里，是教师工资还是其他项目。所以我希望第一步，把账本更为明晰地告诉大家。

“三公”费用今年零增长

2008年年初，中央党校研究室副主任周天勇曾向全国人大提交了一份6万余字的财政预算体制改革的研究报告，报告直指目前财政预算中的一些“隐蔽”问题。

就周天勇的研究，一些关键性的数据，在目前的政府财政报告中没有得到体现，比如数目巨大的政府预算外收入和支出、“三公”消费以及政府的隐性债务等。

而这些隐蔽的领域，恰是最易产生腐败的温床。

以预算外收入和支出为例。据周天勇介绍，上世纪90年代后期，不让政府部门办企业后，收费罚款盛行。政府的预算内收入和实际收入完全是两个概念。地方政府实际的收入要远大于交给各级人大审议的预算内收入。主要包括收费、罚没、土地出让金、探矿权和矿产开采权拍卖出让、社保费、国有企业上缴利润、彩票发行等方面的收入。

另一个代表和公众普遍关心，而目前被置于人大监督之外的财政暗箱，是政府支出中，用于公务及行政性事业单位支出比例。周天勇曾对2003年的相关数据研究认为，我国的财政开支中，用于政府“三公”(公招、公车、公出)的比例过高。

而这些关键的数据，目前仍缺席每年提交人大审议并向公众公开的财政预算报告。

不过，在今年的政府工作报告中，周天勇欣喜地注意到温家宝总理明确提及，今年的三公”费用将“零增长”

会期与专业性的制约

针对周天勇的关切，财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，一些公众希望看到的内容，在预算报告中没有得到体现，是因为老百姓关注的，和目前我们的收支统计体系不匹配，“三公”消费不是一个财务概念，这需要整个财政的系统改革才能解决。

而另外一些制度设计，也可能成为人大有效审查财报的掣肘，因为会期毕竟有限，兼职代表们财税专业知识也有限。

根据日程安排，本次人代会10天的会期里，其中的一天被专门用来审议政府的财政预算报告。

这和周天勇的期待有些差距。在周天勇看来，会议最好能有更多的时间用来审议和决定政府收支问题。

而三届人大代表杨慧珠的现实感受是，相对于政府工作报告和十二五规划，一些代表们对财政报告审议的“热度”和时间投入似乎偏少，也就很难提出实质性的意见和建议。他们认为报告偏于专业，没有专业知识很难看懂，没法提出有价值的建议。

财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，目前人代会的安排中，同时有几个报告要审议，实际真正用于审议预算报告的时间确实有限。

此外，在他看来，多数人大代表没有财务方面的专业知识，很难对预算安排中“哪个增加些，哪个减少些”提出具体的意见。代表即便提出意见，也很难在当年度的预算中得到体现。“毕竟预算在上会前是经过综合平衡的，能有多少钱，安排到哪些方面去，方方面面是需要平衡的。”

但刘尚希也表示，代表们的意见，在一定程度上能影响下一个年度的财政预算的倾斜。这种作用不是一一对应的，不会立刻体现。

预算工委强化监督职能

有什么办法解决上述难题？

1998年全国人大预算工委的成立，被寄望在全国人大闭会期间，审查和监督财政预算的实施。

刘尚希曾在1996提出过成立类似机构的建议。刘尚希回忆，当时是在从广西南宁到北海的车里，他和广西财政厅的人提到这个想法。当时财政预算由财政部门直接编制，显得财政部的权力非常大。

人大预算工委，是全国人大的一个常设工作委员会，有30到40名工作人员，属部级，下设预算审查室、法案室、调研室等。从1998年成立至今，先后有四人任预算工委主任一职。现任主任是从卫生部部长一职卸任的高强，其前任是朱志刚，更早则是刘积斌和郭振乾。

官方公布的履历显示，四人均有财政系统工作的经历，刘积斌、朱志刚和高强还曾官至财政部副部长，高强更是担任过财政部预算司司长，对财政预算问题了解颇深。

预算工委成立13年来，主要职责是审查政府各部门的财政预算，并实施监督。

依惯例，全国人大开会前，预算工委要先对预算提出意见，并和财政部一起召开会议，讨论、质询和沟通。和财经委讨论后，再正式报全国人大，形成提交大会审议的正式文件，由代表审议。在全国人大闭会期间，预算工委的工作人员也会对政府各部门的预算执行情况尽情监督。2010年两会期间，预算工委主任高强曾在新闻发布会上称，最近几年，全国人大及其常委会在加强预算审查监督方面做出了不懈的努力，也取得了一些明显的进展。

早就倡导成立类似机构的刘尚希认为，预算工委成立以来，确实在财政公开方面起到了一定的推动作用，但同时还存在一定的问题，例如预算工委职能还不太健全，人手有限，看不过来，监督职能未得到强化，监督能力还有待加强。

《预算法》被寄予厚望

如何能进一步提高人大对财政预算的监督力度？

以法律形式明确和强化人大对政府用钱的监督范围和方式，是第一步。因此，《预算法》的修改被寄予厚望。

这部专门规范政府预算的法律的修改，已连续两届列入“全国人大常委会5年立法规划”，去年两会期间，全国人大曾表示会在2010年内至少审议一次，但经过3次推延后，审议再启动的时间，被推迟到今年两会之后。

据记者了解，《预算法》修改的一个题中之意，便是加强人大对政府财政预算的监督力度，上文中一些目前处于人大监督之外的政府收入和支出，将被置于人大监督之下，并向社会公开。

或许正因为如此，其修改才一再被推迟。

“预预算法》是一部牵涉各种利益的法律，需要反复平衡推敲，不是一件容易的事情。”周天勇说。

在周天勇看来，人大对财政预算的监督，还有诸多可期改进的空间。

在其提交给全国人大的建言书中，周天勇建议在人大和政协中专门设立筹款委员会，具体负责政府和政府部门提交的税收、收费和罚款议案、条款。人员组成应当是从事过宏观管理、财经工作，或者从事过经济、税收、财政、会计、审计、法律等方面教学和研究的官员、专家和学者。

对于预算公开改革，全国人大预算工委主任高强也曾在去年的新闻发布会上予以回应，“预算公开是当然的，是一个不需要讨论的问题，但也是一个渐进和逐步完善的过程，既要符合人民的意愿，也要做到可能和可行。