保障房建设资金有限市场化

2011年03月09日 00:44
来源：21世纪经济报道 作者：丁玉萍

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2011年1000万套保障房能否顺利实现目标，可持续的资金来源是关键。113亿元建设资金，对于中央、地方政府，乃至商业银行都是不小的压力。

尤其是，鉴于保障房的民生保障特性，各地建设保障房的模式中，政府和市场发挥的作用应如何匹配？对此，政协委员们纷纷献策。

全国政协委员、中国银监会主席助理、党委委员阎庆民日前向两会提交提案《建议进一步提高保障性住房资金供给水平》,议案提出：应采取多种方式加大对保障性住房建设及其资金供给的支持力度，从设立财政专用账户、加大财政贴息的力度、允许保障性住房的市场化处置等几个方面入手，形成政策合力。

全国政协委员、国家开发银行原副行长刘克崮建议，保障性住房建设资金应“政府为主，市场为辅”，而具体比例的配置，应针对住房体系的细分差别化设置。此外，未解决地方政府建设资本金不足的问题，允许地方政府定向发债，以及发挥政策性银行的政府辅助功能。

此外，全国政协委员、招商局集团原董事长秦晓建议，放开商品房，从出让土地、出售商品房的收益中提取一定比例建立专项基金，用来建设公租房、廉租房。

政府主导

秦晓在两会期间指出，政府工作报告中提到的保障房，还存在几个问题，一是廉租房只提到每年何时开工，但未提何时竣工，目标和完成之间相差多少未说；二是廉租房和公租房的建设资金还差多少，如何解决，没有具体措施；三是现在已建成的廉租房、公租房的存在管理人员要花费很多管理费用的问题。

保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。鉴于保障房的民生保障属性，不同于商品房的产业经济属性，其建设资金的筹集，政府应在其中承担主导作用。

显然，完全依靠政府，保障房建设任务难以实现，那么市场应发挥多大功能？金融支持又将如何兼顾政策性与商业性？

刘克崮委员认为，政府与市场的功能配置可以与住房的分类相结合。如将住房体系分为低保住房、廉租房、平租房(平价住房)、普通商品住房、中高档商品住房、高档商品住房六大类，其中前三大类为基本住房，覆盖45%左右的人口。

对应的，低保住房应由政府全资建设管理，产权归政府所有；廉租房收取一定租金，由政府负责建设管理，收取一定租金；平租房以收回成本为目标，以政府和有条件的单位为主进行建设和管理，社会资金适当参与，其产权由政府或单位所有，平租房销售后有限产权归购买者所有，且仅允许在本单位中流通，不能获利。

资金方面，低保住房和廉租住房以财政拨款为主，实行低税费政策；平租房可采取财政与信贷相结合的方式，实行低税费政策；这与商品房以信贷为主、实行正常或高税费政策区分开来。

信贷三大风险

政府主导的同时，还要充分发挥包括银行信贷在内的社会资金的作用。不过，保障性住房项目属政府主导项目，项目融资主体多为各地政府融资平台，商业银行必须考虑其中的信贷风险，避免新一轮“平台贷款”大跃进。

阎庆民指出，银行贷款资金支持保障性住房建设仍存在一些困难，三大风险不容忽视。

一是政策风险。保障性住房项目均属政府主导项目，项目实施过程中涉及拆迁、土地出让等环节，政策变动将直接影响项目的完工进度和收益。

二是信用风险。目前各地政府推动落实保障性住房的载体多为政府融资平台企业，贷款偿债第一来源实为地方财政，因此，贷款存续期间政府换届、体制改革以及行政干预等均有可能产生贷款风险。

三是担保风险。一方面，由于保障性住房以政府主导为主，银行难以争取优质担保尤其是抵押担保。另一方面，保障性住房实际操作过程中，大多数土地属于非正常出让，或免交土地出让金，或存在大量拆迁等，因此银行正常抵押难度较大。

目前地方融资平台贷款还处于调整压缩之中，银监会要求仅允许平台贷款在有偿还能力的保障房建设领域适度新增。阎庆民此前接受记者采访时曾提出，银行贷款跟进保障房项目的平台公司，必须有财政资金足额到位、追加优质资产、项目独立核算等前提条件，以落实稳定的还款保障，满足银行信贷的商业可持续性。

信贷资源普遍紧缺的2011年，保障房信贷支持仍是银监会差别化住房信贷政策下的重点导向之一。实际上，我国银行信贷支持保障房建设已有一定积累。截至2010年末，主要银行业金融机构发放保障性住房建设开发贷款余额2220亿元，共支持1127个保障性住房项目，总建筑面积3.6亿平方米。

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