冲突、安全与发展

2011年04月14日 11:05
来源：21世纪经济报道

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罗伯特•B•佐利克

阿富汗、波斯尼亚、海地、利比里亚、卢旺达、塞拉利昂、南苏丹、东帝汶、伊拉克，这些国家的情况虽然各不相同，但他们都曾奋力摆脱冲突与脆弱境地以获得发展。保罗•科利尔在他的《最底层的10亿人》一书中，突出地说明了这些国家屡屡卷入的危险漩涡。迄今还没有一个穷于应对弱境与冲突的国家实现了任何一项联合国千年发展目标。

这些国家触动了我们共同的利益和价值观，他们给周边国家造成了军力和财力负担，邻国不得不尽力防止脆弱国家的暴力蔓延波及，因为冲突靠着毒品、盗劫和性别暴力支撑，所到之处留下的是难民和对基础设施的破坏。他们的领地会成为暴力激进分子和庞大的有组织犯罪网络的滋生地。

然而，正如我们目前在中东和北非所见，21世纪的暴力不同于20世纪的国家间冲突模式及其解决方法。即使是在政治领袖迫于国家利益或价值观要采取行动的情况下，封闭运行、各自为政的政府机构也不适合应对。为了提出一些看法和实际建议，世界银行集团发布了题为《冲突模安全与发展》的世界发展报告，跨领域地整合了世界各国的经验。

报告明确指出，老路子是行不通的。首要目标是建立能够为公民持续提供安全、公正与就业的合法的机构。在这些核心领域取得的进展，以及各项活动之间的协调，为实行更广泛、更好的变革奠定基础。在最初阶段，各国需要首先恢复公众对基本的集体行动的信心，才能着手最初级的机构建设或改造。

一个脆弱的国家不可能仅仅通过政府来恢复信心，还需要建立协作式的、具有“足够的包容性”的联盟，借助于那些能够带来政治合法性、资金和技术资源并会继续推进深化机构改革的团体的力量。这些团体可能包括企业、劳工、妇女或其他公民社会组织。提倡包容并非是要包容所有的团体。包容还需要与效率、结果以及公正与合法性(在表明与过去决裂显得很重要时)进行平衡。

早期的成功——能够快速产生实际成果的行动——对于建立信心至关重要，而建立信心能使国家的能力随着时间推移而扩大。在科索沃，公路治安为增加贸易进而创造就业岗位铺平道路。在利比里亚，基本的安全和电力的改善，与反腐败措施相配合，发挥了关键作用。这些快速取得的成功必须与为加强机构所作的长期努力相辅相成，而不是削弱这种努力。如果仅仅通过善意的国际合作伙伴或者自上而下的国家规划提供服务和公共工程，国家就无法建立本土的机构或支持，而这些是应对不可避免的挑战和瞬息万变的环境而实现持续复苏的关键。

早期的成功也需要务实性的、兼顾灵活性与创新的“最适”改革；需要因地制宜而不是追求技术上的完美。在有些情况下，“最适”可能意味着“次优”。黎巴嫩在内战结束后决定依靠小型私营供电公司网络来恢复电力就是一个好例子，这是对利用单位成本高但见效快的民营能力的权衡取舍。

国际机构和外国合作伙伴必须因地制宜地调整程序，援助才能快捷而早见成效，同时还须具有足够的务实性以兼顾“最适”改革。整合援助，尤其是通过多个捐助者参与的基金，可以使能力薄弱的受援国将外援与优先重点挂钩，强化跨领域的互惠，建立国家自主。对于防范有可能给弱境与暴力火上浇油的外部压力，如走私贩毒和非法资金流动、缺乏粮食安全和资源冲击等，国际援助的协调十分重要。

我们还需要填补重大的结构性缺口。脆弱国家有地方寻求帮助建立军队，而建立警察队伍或矫正制度却无处求助(虽然联合国做过初步尝试)。世界银行可以在民事司法制度建设方面加大援助力度。我们也需要更加重视早期的创造就业岗位的项目，特别是通过私营部门创造就业岗位。我们需要人道主义机构和发展机构之间更好的“移交”。所有这些项目都有风险。如果立法和监察机关只期待好的结果，而对失误仅报以嘲弄，各机构就会绕过最棘手的难题，或者用各种程序和委员会把自己束缚起来以逃避责任。

最后，我们需要现实一些：从历史上看，即使是速度最快的变革也用了一代人的时间。新技术可能会加速进程，比如通过改进服务提供方式(如利用手机付款)或者通过社会网络(譬如我们最近在中东所见)加大透明度和开放信息。但我们仍然需要以十年而不是以年为单位衡量进展。即便是以这个速度，结果仍可以带来巨大变化。