食品安全监管：重庆探索行政、司法、公民三权共治

2011年05月13日 00:28
来源：21世纪经济报道 作者：吴红缨 李强

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重庆市警方为期100天的针对食品药品安全犯罪的专项行动，正轰轰烈烈地展开。截至目前，已破获食品药品安全犯罪案件21起，抓获违法犯罪嫌疑人59人。

作为这次专项行动的目标之一，建立长效机制也在同步进行。近日，在重庆市公安局部署下，沙区公安分局成立重庆首支食品药品犯罪侦缉支队。

据重庆市公安局透露，重庆市局层面也正在酝酿进行相应的机构改革。

沙区公安局负责人表示，成立这样的专门机构，有利于集中资源，加大打击食品、药品安全犯罪力度。

西南政法大学行政系教授唐尧认为，5月1日《刑法修正案(八)》生效之后，由于相关刑法条款的修改，行政机关执法模式将发生重要改变，可能出现案件移送热潮，在此背景下，公安机关确有必要成立一个专业机构进行衔接。

不过，由于我国长期是以行政垄断形式打击和监管食品、药品安全违法行为，有关专家建议，在当前行政资源有限、配套法律尚不建全的情况下，建立“行政权——公民权”二元互动的食品、药品安全体系亦非常迫切。

食药侦辑支队应运而生

刑法修正案对食品、药品安全犯罪进行了修订，亦给行政部门执法带来重要影响

沙区公安分局食品药品犯罪侦缉支队有30位警员，下设四个大队，分别是药品犯罪侦缉大队、食品犯罪侦缉大队、法制大队、综合大队。

沙区公安局负责人表示，专门成立该支队，是因为在食品药品犯罪侦缉工作中，需要很多法律知识和食品药品专业知识支撑。

据了解，支队专门针对食品、药品案件的侦办，并与卫生、质检、农业等部门协作，在建立信息共享平台、健全司法程序协助制度方面进行探索。

它将与辖区派出所、网监等部门一道，深挖食品、药品生产源头，打击和清理有害食品药品的销售网络，着重铲除食品药品犯罪的产业链条。

重庆市公安局副局长郭维国称，成立沙区公安分局是重庆警方在社会管理创新上的又一重大举措，也标志重庆的食品药品安全监管工作上升到新的高度。

公安机关内部机构中，设立有治安、经侦、辑毒等相对独立的侦查犯罪的部门。食品药品安全犯罪按职责属于经侦部门范畴。

唐尧认为，此次将其独立出来，正是基于当前食品、药品安全犯罪的严竣形势，加大打击力度之举。

另一方面，过去公安机关打击食品、药品犯罪，主要依赖行政机关案件的移送，而这种方式正在发生改变，公安系统也需要作出对应。

重要的改变来自5月1日生效的《刑法修正案(八)》

修正案对食品、药品安全犯罪进行了修订，亦给行政部门执法带来重要影响。

例如《刑法修正案(八)》规定，“生产、销售假药的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金”。这一表述，使入罪门槛大大降低，即只要有故意生产、销售假药的行为就构成犯罪，而无需“足以严重危害人体健康”作为犯罪构成要件。

重庆市药监局一位官员称，这意味着涉嫌销售假药犯罪案件可能出现大幅增加，而药监局方面行政处罚责任，仅限于过失生产、销售假药的违法行为。

在此情况下，如药监局未按《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的要求及时移送涉罪案件，可能会构成犯罪，依据《刑法》四百零二条，“行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑。

同时，《刑法修正案(八)》针对当前一些地方危害食品安全犯罪突出的实际情况，增加了食品安全监管滥用职权罪和食品安全监管玩忽职守罪两个罪名。

此外，最高人民检察院日前下发通知，要求各级检察机关认真贯彻于5月1日起实施的《刑法修正案(八)》，重点查办国家机关工作人员不履行和不认真履行职责、徇私舞弊，放纵制售假冒伪劣食品、有毒有害食品等七类危害食品安全的渎职犯罪。

唐尧认为，在这些新形势下，可能涌现食品、药品安全案件的移送热潮，公安机关成立专业机构来对接，并探索其中行政与司法的衔接模式，确有必要性。

行政权外尚需公民权

采取“行政权——公民权”二元互动的方式，形成无处不监管的机制

由于食品药品违法犯罪活动受社会发展阶段、法治健全、社会信用体素等因素的影响， 重庆警方设立这样一个机构，是否可根本改变食品、卫生安全领域的执法不严的问题，也引起很多讨论。

受访学者认为，由于食品、卫生案件成因复杂以及当前行政资源有限，一个专门的机构不可能是治本之道，重庆应加大公众的参与度。

2009年底，重庆市人大教科文卫委员就重庆食品安全工作进行了一次调研。这份报告充分反应映了当前重庆行政执法的各种困惑。

首先是现阶段的生产方式导致监管无力。调研显示，我国对食用农产品监管的主要对象是规模化、标准化的生产者，而重庆食用农产品生产的规模化、标准化不高，全市种植业、畜禽规模养殖和水产品养殖标准化率分别为21.7%、41.7%和11%，农产品生产80%以上为农户分散生产，对广大分散农户生产无力监管。

其次，监管存在真空。食品生产加工小作坊和食品摊贩等食品生产经营单位没有明确监管部门，这些小作坊和食品摊贩既有生产行为，又有经营行为，有的还提供餐饮服务，长期以来各相关部门在监管上存在责任主体不清的情况。

行政监管经费及资源也严重不足。据统计，目前重庆全市所拥有的食品检测设备总值仅9000多万元，仍远低于全国2.23亿的平均水平。而重庆全市现有各类食品检验机构86个，且分布于农产品、食品生产加工、流通和餐饮各个环节，区县监管环节因缺乏基本的检验检测设备，监管技术支撑能力也不强。

调研还发现，监管队伍严重不足。报告显示，重庆全市食品生产加工环节6687家企业，质检部门一线监管人员只有109人；食品流通经营主体124238户，工商部门一线监管人员只有600人，餐饮环节43465户经营单位，原监管的卫生部门监管人员只有349人，全市卫生监督员与人口比例约为0.42/万。

农村的情况更堪忧。调研指出，质检部门各区县食品生产监管人员约2-3人，食品药品监管部门各区县餐饮食品监管人员仅1-2人，有的还是兼职。除工商部门外，其余主要监管部门在乡镇以下没有延伸机构。

基于这些现实，西南政法大学教授王学辉认为，这需要政府认识到运动式执法的局限性，同时认识到单靠行政权也不足以很好地达到执法的目的。

王学辉认为，这就需要发挥公民权的积极作用，采取“行政权——公民权”二元互动的方式共同维护食品、药品市场的安全，从而实现政府和公民良性互动的食品、药品监管体系。

目前重庆在这一领域已有进展。据重庆市公安局提供的信息，警方已成立“打击药品安全犯罪举报中心”，它将与“打黑除恶”举报中心合署办公，24小时受理群众举报。

王学辉认为，还应同时大力发展非政府组织诸如消费者权益保护协会、行业协会、科研团体等等共同监管食品、药品市场，形成无处不监管的机制。

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