官员渐成内幕交易主体专家建议立法扩监管范围(2)

2011年05月14日 11:23
来源：瞭望

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内幕交易的监管真空

从本刊记者追踪采访看，官员参与内幕交易案件频繁发生，与我国现行法律制度对官员内幕交易的监管存在真空地带有很大关系。

在内幕信息监督的设计上，证券法主要侧重于对公司高管人员等的监管，未明确提出对相关官员的监管。中山大学法学院教授张民安说：“证券法规定的证券交易内幕信息知情人，主要是针对证券公司、上市公司的内部高管，证券监管机构的工作人员等。

实际上，“知情人”的范围却越过了法律的红线。“在推动当地公司上市的过程中，地方党政领导干部，也可能了解到内幕信息。”张民安说，现在地方领导和企业联系紧密，一些领导干部认为上市公司的数量象征着地方的“经济实力”，热衷推动公司上市，对公司信息十分清楚；一些企业为了成功上市、得到领导支持，往往会主动送信息帮领导赚钱“拉关系”

同时，内幕交易犯罪监管和调查“门槛”高，证监部门鞭长莫及，纪检部门往往缺乏经验，也形成了“监管真空”。据业内人士介绍，不是每个地级市都有证券监管部门，有些上市公司地处偏远，证监部门难以监管，同时内幕交易是较为专业的经济犯罪，一些地方的纪检监察机关往往缺乏监管经验，加上职责不明确，使得某些腐败官员有机可乘。

尽管早在2001年中办就已发布《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》，要求掌握内幕信息的党政机关工作人员不准买卖股票，严禁利用职权采取不正当手段在股票、证券交易中谋利。2011年，中纪委发布《〈中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则〉实施办法》也规定禁止利用知悉或者掌握的内幕信息谋取利益。但是，对于哪些官员属于掌握内幕信息人员、如何报备及监管等，尚缺乏具体规定。

对公职人员的监管缺失，也导致一些领导干部法律意识淡薄，对内幕交易是犯罪行为认识不清。李启红就曾在庭审中哭诉：“我对证券法完全不懂，纪委‘双规’时我还以为自己只是违规违纪，不知道要负刑事责任，知道后脑袋像要炸开一样，后来纪委给了我一本《证券法完全不懂，

重在严防官员“伸手”

在4月初证监会召开的“内幕交易认定与处罚专题研讨会”上，将近年来内幕交易案件的特征概括为：案件绝对数量有较大增长，相对数量上也占据证监会执法工作的较大比例；案发环节上，上市公司并购重组是易发区、高发区；涉案主体上，除了上市公司及其控股股东的高管、工作人员，还有证券公司等市场中介机构的人员，甚至涉及相当级别的党政干部，法人单位参与内幕交易的情况也存在。

可以看出，在中国资本市场，内幕交易案件呈现出多级传递、多向传递的态势，出现了一些窝案、串案，其操作手法更加隐蔽、复杂，监管和查处的难度和阻力亦越来越大。特别是李启红这样身居要职，手握信息却不直接参与交易者，在司法认定上存在着现实难题。

对此，受访专家认为，官员参与内幕交易不但破坏了市场的公平投资秩序，损害中小投资者权益，还影响了证券市场的公信力，是一种新的腐败现象，必须予以严厉打击，并采取事前预防、事中控制、事后严查的综合监管体系。

一是要扩展对内幕人员的监管范围。对于掌握内幕信息的党政官员的监管，应进一步加强和细化，并在立法中明确；与此同时，对于内幕人员的家庭成员也应加强监管，内幕人员将内幕信息泄露给家庭成员的现象普遍，但目前内幕人员的家庭成员在立法中却没有明确列入监管范围。

在李启红案当中，出庭受审的10名被告人有3对是夫妻关系。公诉机关认为，该案件呈现的“内外勾结”现象值得深思。应进一步加强对证券市场的监管，杜绝内幕交易，防止造成中小股东因内幕交易利益受损、市场经济秩序被破坏等不良影响。

二是要加强内幕交易的事中控制，实施实时监控，建立内幕人员定期报告制度。国信证券博士后工作站研究人员刘英认为，作为一线监管力量，各地的证券交易所应充分利用资源优势和技术优势，及时发现内幕交易行为，采取必要的措施控制内幕交易；对于上市公司并购、重组、股票增发、控制权发生转移等重大内幕信息，一经泄露，应立即中止批准。加强监控股权集中度高、小流通股本和低换手率的股票交易行为，重点关注基金集中持股、尾盘异动、利益输送等问题，做到及时发现制止。

三是要加大内幕交易的打击和处罚力度。受访专家认为，执法不严是内幕交易监管效果难以实现的重要原因，我国可以借鉴西方国家“司法与行政相配合”的监管模式，加大打击范围和处罚力度，增加内幕交易违规成本，对内幕人员形成强有力的威慑作用，培育投资者对内幕交易行为“零容忍”的社会氛围。