电信业风起反垄断

2011年11月11日 23:06
来源：经济观察报作者：于华鹏沈建缘张向东

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11月10日，这两家电信巨头的相关负责人电话相关部委官员，询问“我们要怎么办？”“事情被央视报道后，联通和电信企业的人电话我们，表示股价下跌严重，发改委还表示要罚款数亿到数十亿，国资委那边也在问。”一位官员表示，“对此，我们的态度是，材料如实上报，包括企业自查的情况以及具体的情况进展和公司受到的影响、股价下跌造成的影响等等。

这位官员所说的事情是指此前一天由中央电视台播出的一条新闻：国家发改委已对中国电信、中国联通展开价格反垄断调查，如果事实成立，两家公司将被处以巨额罚款。这是2008年《中华人民共和国反垄断法》实施以来第一次针对中国国企的调查，也是发改委价格监督检察与反垄断局今年7月成立以来处理的第一起反垄断调查。

本报获知，此次调查始于今年5月，缘于部分企业机构的举报。

过去的6个月中，即便多次配合了发改委的调查，现在，这个“第一”或许还是让两大电信巨头和他们的监管者感到意外。

11月11日，《人民邮电报》在头版发表署名文章驳斥央视报道与事实严重不符，同日，《通信产业报》也发表了类似的文章。《人民邮电报》和《通信产业报》均是由工业和信息化部主管的报纸。

按照职能分工，对电信与信息服务实行监管是工信部的职责之一。

意外之余，更多电信业内人士注意到，按照发改委价格监督检察与反垄断局副局长李青的说法，发改委这次对电信和联通涉嫌价格垄断案调查的主要内容是两者在宽带接入及网间结算领域是否利用自身具有的市场支配地位阻碍影响其他经营者进入市场等行为。事实上，调查所涉及的方向一直都是三网融合中广电和电信博弈的焦点。如果上述业务的垄断事实认定，广电的有线和中移动的铁通都将是最大受益者。

垄断谁说了算？

世界上最远的距离不是天涯和海角，而是电信和联通。这是网友此前对于联通和电信难以互联互通，互相设置门槛的反讽。

不过，现在中国电信和中国联通面前是一个共同的门槛——垄断。

目前，国家反垄断机构主要下设在商务部、发改委和工商总局三个部委。其中，涉及并购的案例归商务部管辖，涉及价格的归发改委负责，不涉及价格的归属工商总局。“当前国内对于垄断的分类主要有垄断协议、市场支配地位和经营者集中三种。”商务部一位官员告诉本报。

李青在接受央视采访时表示，在互联网接入这个市场上，中国电信和中国联通合在一起占有三分之二以上的市场份额，具有市场支配地位。正是利用这种市场支配地位，两家企业对于跟自己有竞争关系的竞争对手，给予高价，而对于没有竞争关系的企业，则给出优惠一些的价格，这个在反垄断法上叫做价格歧视。同时，发改委界定两家企业对与企业有竞争关系的竞争对手，在互联网接入方面给予高价，而对于没有竞争关系的企业，则给予优惠，这形成垄断协议。

李青称，如果调查事实认定，两家公司将被处以上一年度营业额的1%-10%的罚款。

针对可能遭受罚款一事，中国电信和中国联通的资产监管者国资委并未发表公开看法。不过，国资委在2008年第四次电信改革重组后曾针对电信企业是否“垄断”进行过相关界定。国资委认为，这些带有自然垄断或行政垄断性质的行业不可能完全放开，即使在这些行业中，国有企业也不存在通过垄断地位获取利润的垄断行为。电信行业的基础运营业务就属于自然垄断，这些行业存在网络性、规模经济和存在大量沉淀成本等特点，垄断性经营效率更高，而竞争往往是不稳定的和破坏性的。

按照2003年颁布的《中华人民共和国电信条例》所附的《电信业务分类目录》，本次发改委调查涉及的电信业务位列基础电信业务类别中。

与国资委一样，负责监管电信运营商的工信部也未公开发表看法。相关官员在接受本报采访时只是表示，他是通过看央视新闻知道此事。

都是断网惹的祸？

据本报了解，对于联通和电信的调查早在上半年就已经开始，发改委价格监督检察与反垄断局当时接到了部分企业机构对2010年下半年“断网事件”的大量举报。

一位业内人士对本报表示，“断网事件”缘于中国电信当时下达的一份内部文件，要求公司内部各省公司对高带宽和专线接入进行清理，除骨干核心正常互联互通点外，清理所有其他运营商和互联单位等的穿透流量接入。

所谓穿透流量接入，就是其他运营商不通过电信和联通交易购买互联网接入的流量，而是通过向第三方购买。

造成这种情况的原因主要是中国电信和联通的“歧视性”规定。按照工信部规定，网络运营商的用户只要上网产生网间流量，都要向中国电信和中国联通进行单向结算，即铁通、长城宽带、歌华有线等其他宽带接入商在与电信、联通的网络发生互联互通时，都需要向电信、联通付费。

有数据显示，中国电信对不同客户的待遇差异巨大，以45M以上的互联网专线接入为例，中国电信划分了两类用户，一类是联通、铁通、移动3家基础运营商，以及教育网、长城宽带两家全国性单位，必须由中国电信集团直接受理业务，同时中信网络和广电机构所属单位这两家地域性单位，也必须由中国电信集团审批后才可受理协议。除了上述用户外的其他用户属于第二类，中国电信省级公司可直接受理业务，但也要进行价格管控，避免为第一类用户提供转接。

具体地，第一类用户的结算价格为100万元/G/月以上，第二类用户的结算价格则只有25万-42万元/G/月。而中国联通的分类结算也同样差距明显。

“这是工信部为补偿在第四次电信业改革时中国电信和中国联通的骨干网投资而给予的优惠。”上述业内人士表示，由于这种价格差异，导致很多宽带接入运营商避过电信和联通而直接和第二类用户直接进行交易，二次倒手后的价格比直接从电信和联通处购买的价格还要便宜，而这就是导致电信全面清理第三方“穿透流量”并大面积断网的原因。

至于南北网络不能互联互通，三网融合研究专家吴纯勇称，“电信的盘子较大，互联互通后对联通能更有利，所以电信对此热情并不大。更重要的是，两者互联互通后二级运营商将直接受益，而这又会撼动两者的垄断，所以南北互联互通一直没有进展，而且演变到了互相断网的局面。

据工信部统计，中国电信和中国联通之间直连宽带为261.5G，仅占两公司拥有国际出口宽带1078G的24.3%，而且，两公司2011年1至9月骨干网互联时延为87.7至131.3毫秒，丢包率为0.2至1.9%，均不符合十年前原信息产业部《互联网骨干网兼互联网服务暂行规定》时延不得高于85毫秒、丢包率不超过1%的要求，也就是说，十年来，中国电信和中国联通不仅没有实现充分互联互通，而且十年前的标准都未达到。

联通信息化部总经理柳博亮曾在接受本报采访时表示，“今年年底前，中国联通将筹划推出新的服务模式。”并将在2012年上半年有所展现。据本报了解，联通有可能设立一个统辖移动和固话业务的网络公司，负责所有网络的建设和运维工作，同时进行机构改革，但该消息并未得到联通官方证实。

第三方

黄亮是某地方广电网络公司的总经理，在他看来，联通和电信在宽带领域的体系性垄断带动整个产业链都处于垄断状态，“这种体系性垄断不破除，所有用现有宽带体制机制经营和运营的宽带业务的价格都不会降低下来，即使广电、移动和其他想用市场价格机制的运营商们要降价也做不到，因为联通和电信两家企业牢牢把控着互联网的接入和网间结算，所有运营商都要掏钱买他们的宽带出口。

他举了个例子，“像华南地区，无论是广电还是电信，宽带平均的价格都在45-50元之间，但对广电而言，其中30-40元要作为互联网接入的费用直接缴给电信，如此一来，我们的利润空间就只有10-20元，但这些钱还不是纯利润，还要包括宽带网络改造的成本、运营成本和维护成本，一扣除我们基本就没利润了，所以很多企业一进入，都是亏损的。

事实上，在本次反垄断的调查事件中，业务关键词主要有三个，分别为网间结算、宽带接入和互联网数据中心(IDC)，这些涉嫌垄断的业务，其实也是三网融合广电和电信博弈的焦点。

广电一直在三网融合双向进入推进过程中释放出强烈的介入欲望，并推出打造下一代广播电视网(NGB)的设想。

多位地方有线公司负责人和广电系人士都对本报表示，其已开始陆续推出IDC建设方案，建立以广电为主的互联网数据中心，避开电信的网络接口和网间结算。

与此同时，此次调查内容包括：主要调查联通和电信是否利用自身具有的市场支配地位阻碍影响其他经营者进入市场等行为。

而其他经营者，能具备和联通、电信构成竞争的，不外乎广电和中国移动。目前，广电系正抓紧成立国家级有线电视网络公司，该公司一旦建立，将无疑跻身四大电信运营商之列。根据三网融合双向进入的要求，将可开展部分基础电信业务和增值电信业务。

2008年并入中国移动的铁通也在上述“其他经营者”之列，目前铁通虽然具有全国范围内的固网业务，但网间结算和互联网接入也必须通过联通和电信购买。

不仅如此，有分析人士还对本报表示，上述“断网事件”发生的时间恰为三网融合试点城市上报方案阶段，“那时正是多方博弈和拉拢用户的阶段，大规模的断网和丢包，将直接打击对手的市场份额。

一位不愿具名的地方有线公司负责人对本报表示，去年8月份的断网后，其所辖宽带用户锐减三分之二以上，“此外，电信方经常会进行宽带带宽设限并延迟，最终导致用户上网的速率变慢。

“这些地方电信公司碍于电信总部KPI(关键绩效指标)的对客户数量的考核，才没有出现断网，而只是延迟和设限。”该负责人同时表示。

不仅如此，“据我所知，广电目前还没有一家拿到固定电话的经营执照。

根据CNNIC公布的最新数据，我国有线固网用户中宽带普及率高达98.3%，但全国平均互联网平均连接速度仅为100.9　KB/s，远低于全球平均230.4　KB/s的连接速度。

“解决方案之一是必须真正引进非电信系的运营商，使这个非电信系的运营商能够真正发挥作用并产生鲶鱼效应，也许这条鲶鱼很小，但可以起到起码的牵制作用。”吴纯勇表示，打破垄断应将中国中国电信、中国联通、中国移动互联网、中国科技网等通讯网络运营商全部纳入进去，才能起到真正的牵制作用，骨干网络国际出口格局和市场才有望被打破，固网宽带用户才能在诸如资费、速率、服务等方面从中受益。

而黄亮也认为，要解决目前的垄断，只有将出口统一，有一家国家级的机构或者公共部门来统一来管理这个互联网端口，联通和电信的垄断优势上收到国家控制，就不会出现因互相对立而阻碍南北互联互通的问题，同时也避免了各运营商电信设施重复建设的问题，“把源头卡住，第三大、第四大甚至艾普宽带、长城宽带等更多的电信运营商进入市场，就会形成良性的竞争。竞争。真的还未开始。

(本报记者康怡、张斌对本文亦有贡献)