邓聿文：既得利益集团的危害和治理

2012年01月19日 08:09
来源：《财经网》

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治理既得利益集团的前提是执政党对既得利益集团的壮大及其对中国经济社会乃至改革产生的危害要有清醒的认识，并同既得利益集团进行切割。没有这种认识和决心，对既得利益集团的治理只会隔靴搔痒，不会有成效笔者1月16日刊发于财经网的《谁是中国的真正既然利益集团》一文被一些门户网站转载后，引发了很大关注。许多网民留言谈了自己对这一问题的看法，其中一些网民希望笔者能够进一步就如何治理利益集团提出对策建议，本文拟对此做一探讨。

既得利益集团的形成及其作用方式

既得利益集团是伴随改革而来的，也只有从改革中考察利其形成过程和作用方式。

改革一般有增量改革和存量改革之别。中国前30年的改革谓之增量改革或渐进式改革，也就是改革在不触动现存利益格局的前提下，通过做大“蛋糕”即创造新的增量来满足每个人的利益需求，从而使每个人的福利都能在改革中有所增进。就此而言，增量改革的根本特征并不是市场手段的引入，而是人人都能避免在改革中受损。因此，增量改革实际是一种帕累托改进。存量改革或者说休克疗法则恰恰相反，改革不是从做大“蛋糕”开始，或者从做大“蛋糕”转移到对利益存量部分进行重新分配，这是一个重新洗牌的过程，所以，它的实质是通过对旧体制进行改革实现最终的制度创新。

中国改革的实施路径是，先“增量”后“存量”，即在国有经济体制外大力发展非公经济，以市场经济“增量”来加速推动市场主体的形成和市场机制的发育，在国有经济体制外形成一个有效竞争的市场环境，使市场力量从体制外向体制内渗透，由表及里，由浅入深，最终导向产权制度改革。这条改革路径，使迄今为止的中国改革，从绝对意义上说，比起30年前，整体福利都有所增进，这在前期的增量改革阶段表现得尤其明显。需要说明的是，所谓前30年的改革是增量改革，是一笼统说法，严格而言，增量改革到上世纪90年代中后期就已经结束，时间大概不到20年。这一阶段是中国改革的黄金时期，通过对增量利益的创造，几乎做到了人人受益而无人受损。90年代后期至今，则进入了存量改革阶段。

当然，整体上的受益并不等于每个人的受益程度是均等的。由于增量改革的一大前提是不挑战现有利益，甚至利用现有权力去促进新利益的增进，因此，增量改革并未对权力的分配有所改变，也未有对权力的约束，相反，权力找到了另外一种自我实现方式。过去的权力只体现在计划的分配关系上，现在则加上市场，通过左右市场，用等价交换的方式取得过去计划手段无法取得的利益。这样，以权力为依托，那些有权力者及与权力关系近者就比无权者更能取得和占有社会更多资源，从而成了最先致富的群体。这就是既得利益集团的形成。等到了存量改革阶段，既得利益已尾大不掉，更不受权力监督。所以，增量改革带来的一个最大问题，就是既得利益者在中国的发展壮大。

利益集团形成后，其最基本的维护利益的方式，是通过集体行动的力量，借助制度安排，来影响或左右政府决策，从而达到所追求的目标。但和一般的以权谋私不同，既得利益集团谋取利益和好处，虽然形式隐秘，却是通过合法的途径，其理由是上得了台面的，因此，即使事后被察觉其意图，然因是合法的制度安排，无论是具体制定政策的官员还是背后的主张者，都可以不承担责任，没有政治风险。这是既得利益集团同贪污受贿的最大不同。

以央企和地方政府为例，根据学者张荣海的研究，央企拥有的各方面特权对民众生产的经济价值进行有利于自身的收入再分配，它是通过三种作用方式实现的：一是免费或低成本使用国有资源，如土地、矿产等；二是利用行政权力阻碍非国有经济的竞争，形成事实的垄断，制定垄断产品价格，获取垄断租金；三是以行政权力保证低成本的融资，如国有银行体制和对利率的管制保证央企能以低成本获取银行贷款，央企的资本市场特权能够保证其低成本的直接融资能力。地方政府则以中国的快速城市化进程为契机，利用其相当程度的地方经济发展自主权和国有土地制度，通过土地财政模式获取收益。它的具体作用方式又有两种：一是掌控城市化进程中的土地供应，收取高额土地出让金和各类型房地产开发税收，进行城市基础设施建设，刺激地方经济发展，获得政治升迁，获取政治收益；二是在政府掌控的房地产开发和基础设施建设中，通过合法或者非法的方式获取经济利益，从而实现有利于其自身的收入再分配活动。这就是既得利益者的作用机理。

既得利益集团对改革的危害与治理

美国学者奥尔森在阐述“分利联盟”的负面影响时，指出其会降低社会效率和总收入，加剧政治分歧，并造成“制度僵化”。就中国的情况来说，既得利益集团对中国社会和改革造成的危害可以归纳为以下四个方面：

其一，既得利益集团使有利于社会整体和长远利益的改革举措出不了台或延宕出台，或者使已经实施的改革措施发生变异，成为维护其既得利益的工具。自中国改革在上世纪90年代后期进入存量改革阶段后，这样的事就经常发生。典型的如收入分配方案和工资条例的制定，燃油税及定价机制的出台。收入分配方案作为调节收入分配的指导规划，从2008年开始就在制定，原计划2009年出台，但2010年未能出台，现在看来，2012年依然出不了台。出不了台的理由自然很多，但根本的一条就是既得利益者的反对。燃油税及新的成品油定价机制则是一起典型的借市场名义行掠夺大众之实以自肥的改革。新的成品油定价机制实施后，所谓“涨多跌小”问题就出在定价机制有利于石油企业上。这样的改革举措还有很多，如公车改革、高速公路的收费改革等等。总之，既得利益集团已经成为中国进一步改革的阻力。

其二，既得利益者侵蚀公共权力，阻断国家与人民的联系，会严重侵蚀执政党的执政基础。既得利益集团通过合法的政治决策参与，以巨大的政策影响力来达到和实现将公权力私有化的目的，侵蚀了每一个公民的权益。同时，它还渗透执政党内，借助执政党的执政权威，将党从全民利益出发制定的改革发展决策实际导向有利于其自身，孤立了党、政府和民众之间的联系，造成民众与国家政权处于对立状态，从而，根本上有损党执政的合法性基础。

其三，既得利益集团还损害经济体制的整体有效性，导致经济不可持续发展。除政治上的有害外，既得利益集团在经济发展、经济改革及经济治理方面，也损害了经济体制的效率。比如，既得利益集团在机构改革、国企改革、垄断行业改革、价格改革、金融体制改革、要素改革、教育改革、住房分配制度改革等一系列改革上对改革措施的扭曲，都影响了资源配置的效率，使得中国目前的发展只靠透支未来、透支资源、透支人口红利来维持增长，导致中国严重陷入依赖投资与出口的经济增长模式，经济发展从而变得不可持续。

其四，既得利益集团把持公共政策的制定和执行过程，将弱势群体排斥在国家的政策和公共参与之外，使得人数庞大的后者只能被动接受加诸于自身的不利影响，日益对既得利益集团形成一种依附型关系，这种依附关系实际是封建社会人身依附关系的回归，有违历史的进步。

鉴此，对既得利益者的治理，就成为中国当前改革和发展的最重要政治议题。

既然既得利益集团是以权力为核心并依托于权力谋取利益，那么，要打击既得利益，最关键的是要遏止权力，使权力分化并受到社会的节制。现在来看，只有民主政治才能做到这一点。民主并不能消灭利益集团(事实上，利益集团也不该消灭)，但它能使一个国家的利益集团大致发育正常。因为民主的本质是竞争、开放和透明。民主的社会对公民没有秘密(这里的秘密不是指外交意义上的秘密)，政府乃至一切公共权力的运作是透明的，其规则是明确的，政府权力向每个公民开放，也即每个公民都有进入权力体系里的机会，而且这种概率是非常大的。在一系列规则的制约和社会监督下，虽然不能保证每个利益集团的力量一样大，获取的利益一样多，因为总有些利益集团基于行业特点或某种因素在某个行业或领域要比其他利益集团的力量大；但某个利益集团要想取得超出其他集团更大的利益，尤其是不当利益，很困难，即使一时通过某种手段可以取得，也不至于走得太远，造成利益的偏差或失衡，因为在民主国家，制度本身有一种自我纠偏的力量。所以，民主体制会带来不同利益的竞争，而竞争的结果是社会不同利益的大体均衡。

因而，要有效遏制既得利益的泛滥，迫使既得利益者站在社会的整体和长远角度考虑自身利益问题，最根本的还是要进行政治体制改革，建立民主政治，向社会开放权力，使执政党和政府的决策和运作公开和透明化，将权力置于广大民众的监督之下。

当然，政治改革是长期的事情，不是一时半回能完成的，期间可能还有反复。从具体的策略讲，可采取如下办法削弱既得利益集团的势力。

策略之一，是对社会的公共利益、公共决策包括改革措施的出台进行公开辩论，在辩论中明辨是非，以此遏制目前少数人参与决策、主张权力和利益的事情。如果说，过去的改革不主张争论，现在应该变过来，这是因为，人们的权益意识已经大大提高，而且也学会了在争论中维护自己的利益；与此同时，互联网的发展，特别是微博、论坛等新媒体的出现，为人们的辩论和主张权利以及对公共事务和公共政策制定的参与提供了极大的技术支持和便利。公共利益只有在辩论中才能达成最大共识，从而使过去谋于密室，少数人决策的公共政策很难出台，既得利益者也难从中谋利，因为它想得到更大利益，就必须在辩论中说服其他利益集团和广大人民，只有它获得的利益更多，社会才能进步，其他群体才能得利，显然，这是很难办到的。

另一方面，在公开辩论中也易形成明确的规则和规则意识。如果有了规则，各利益集团都按规则来博弈，事情就变得相对简单。这其实是利益表达、博弈，调控的制度化、程序化。当前，我们在这方面有所进步，各种听证会和意见征集等开始运用于公共决策中，缺陷是还不普及，听证或或意见征集的结果还不能完全反映民意，议题本身还掌握在政府和相关机构手中。这都是今后要加以改进的。

策略之二，是对某些影响较大的利益集团的行为进行规范，重建商业游戏规则，迫使其从经济寻租、政治寻租，转变为依靠技术创新、高质量服务、良好信誉等，谋求利润最大化。目前一些影响较大的既得利益集团，主要是以地区、部门为依托，以行业利益为纽带，借助公权力、行政性垄断手段等，来获取特殊的经济性利益。对于这些已经形成的、客观存在的既得利益集团，在承认其历史形成的既得利益的同时，必须限制其特权，将其由“贵族”降为“平民”，从经经济人”与“政治人”的双重身份，变为纯粹的“经济人”与并规范其垄断行为，重新建立商业游戏规则，同时通过市场准入政策和产业组织政策，如将成品油进口市场面向所有经济主体开放，尽可能引入有效的竞争机制，打破既得利益集团的垄断地位。

策略之三，是对各既得利益集团分而治之、各个击破。既得利益并非铁板一块，它们之间也有竞争和冲突，在治理既得利益的过程中，应善于利用它们的矛盾和冲突，以达到各个击破的目的，最不好的就是使它们感觉到“危险”从而串谋在一起。这在当前要有效动员全社会的力量，尤其要运用好社会舆论的力量，将不同的利益集团进行分割，首先将那些民愤大而缺乏“正当性”的既得利益边缘化，这样，打破利益集团对改革的阻扰可能就相对容易。

不论采取何种手段和办法，前提是高层对既得利益者的壮大及其对中国经济社会乃至改革产生的危害要有清醒的认识，并同既得利益者进行切割，没有这种认识和决心，对既得利益集团的治理只会隔靴搔痒，不会有成效。

【作者：邓聿文】