欧盟松口航空税谈判商业抗议初见成效

2012年02月22日 02:04
来源：第一财经日报作者：冯迪凡

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[ “欧盟此举就已经产生了取得一定话语权和主导权的效果，这是欧盟预期的效果，最终欧盟会在具体的解决方案或实施步骤上进行妥协调整。” ]

26国代表齐聚莫斯科思考“反制措施”前夕，欧盟再次做出一番耐人寻味的喊话。

“我们知道你们不喜欢我们的立法，”欧盟气候专员赫泽高的发言人瓦莱罗(Valero)在20日的新闻发布会上表示，“不过与其告诉我们不应该做的，不如告诉我们，什么才是你们的替代方式，你们具有建设性的和具体的方法又是什么？”

瓦莱罗口中的“你们”，正是指2月21日至22日，在莫斯科共同就欧盟征收航空碳税，商讨对策的包括中美等26个国家代表。

在航空公司商业抗议和主权国家政治抵抗的双重压力下，欧盟近日进一步松动了其谈判立场，将解决的最终机构指向了联合国一个专门机构——国际民用航空组织(ICAO)。不过欧盟也对ICAO是否有真正解决争议的能力尚存疑问。

“我认为欧盟不会在航空碳税问题上有本质改变，只会在实施措施上进行一定程度的调整，因为欧盟建立碳排放交易体系的想法由来已久，欧盟长期以来在低碳策略方面的主要成功经验，就是这种分层次、分步骤和有重点地选择领域推进政策和市场的联动机制，来达成预期效应的。” 国际节能环保协会(IEEPA)秘书长李军洋对《第一财经日报》记者表示，“此次将航空业纳入其排放交易计划只是在市场中迈出的第一步。

欧盟更新谈判立场

自2月初中国民用航空局正式出台措施，禁止中国境内各运输航空公司未经政府有关部门批准参与欧盟排放交易体系以来，欧盟更新了其谈判立场。

欧盟委员会副主席，同时负责担任交通运输委员的西姆·卡拉斯(Kallas)就在日前表示：“我们已经准备好在我们的框架内进行谈判，我们不是想要称霸世界。

2月18日，赫泽高也在一次采访中表示，如果此次在莫斯科会议上所达成的协议“可以构成一个全球系统的解决方式，那么这次会议就有着积极的前景”

“但是，如果有人认为他们可以威胁欧洲取消其自身的法律，他们就低估了欧洲。” 赫泽高表示。

赫泽高的发言人瓦莱罗亦做出更详细的立场说明：“如果ICAO能在一个全球性的协议上达成一致，我们将很高兴来修改我们的立法，但是在过去的20年，他们一直无法达成一项协议。

“这些国家能否提出一个有时间表的工作计划，在ICAO的组织下，体现这种全球协议问题的紧迫性呢？” 瓦莱罗表示，“这是最关键：何时，以及你们想如何致力于解决这个问题？”

与此同时，来自商界和各国政府的压力在逐步升级。来自亚洲的抗议指明，如按照欧盟的计算方式，则在亚洲航空与中东航空之间客观制造了行业障碍。

本月14日在印度新德里举行的由中国、印度新巴西和南非组成的“基础四国”第10次部长会议上，四国统一了共同反对欧盟强征航空碳排放税的立场，并在会后发表的联合声明中指出：“欧盟此举破坏了联合国气候变化框架公约等国际法，与多边主义原则相悖。

“欧盟不顾国际社会的强烈反对，以气候变化为名采取单边行动，将严重阻碍应对气候变化的国际努力。”声明还强调，“基础四国”对发达国家考虑在国际航运领域也引入类似的单边措施表示关注。

中国气候变化问题谈判代表解振华会后表示：“我们希望欧盟中止或取消这一单边措施，我们将联合全世界所有反对欧盟单边措施的国家，共同采取行动，维护气候变化的多边机制和国际民航组织的基本原则，维护广大非欧盟国家的权益。

根据外电报道，解振华还表示，“在欧盟提议后，中国在各个层级都同欧盟接触，但是欧盟表现得很倔强。

印度环境部长纳塔拉詹则批评欧盟航空碳排放税是“以气候变化为名推行变相的单边贸易措施”

“首先，我认为这件事的本质就是以气候变化为主题的新单边利益保护行为，即便欧盟的初衷是为了应对气候变化，仍然改变不了事情的本质，欧盟一直希望能在下一轮全球碳排放市场交易体系构建中，率先取得话语权和主导权。”李军洋对本报记者表示，“欧盟此举无疑将引起连锁反应，世界上每个国家政府都有保护本国经济及相关产业利益的责任，欧盟单方面实施涉及其他国家的航空碳排放税，这就涉及到全球各国利益，激起众怒也是必然的。

其次，整个事态发展还会继续，接下来的阶段是为最后各方妥协，随之达成双边或多边的最终解决方案进行铺垫。李军洋认为，有关国家形成联合阵线，也是意图通过遥相呼应，公布即将采取的反制措施，对欧盟形成强大的压力，迫使欧盟与各方进行协商对接方案，最终形成各方妥协。

李军洋认为，中国、印度、巴西和南非组成的“基础四国”，以及2月21日的莫斯科欧盟碳排放会议上，有更多国家加入反对阵营，并出现强烈的对峙，是因为欧盟此举引发以气候变化为主题的新单边利益保护行为，不仅在思想层面继续发酵，而且还将导致新的单边行为，即以率先在市场中取得话语权和主导权的，以气候变化为主题的新单边利益保护行为趋势。

李军洋表示：“如果不能有效解决好欧盟将航空业纳入其排放交易计划，无法形成最终符合各方利益的对应措施，欧洲的碳排放交易体系将向其他领域继续主导扩张，同时也将导致今后全球应对气候变化的谈判，特别是各国在碳排放机制合作领域，将更加复杂化和严峻。

“欧盟此举就已经产生了取得一定话语权和主导权的效果，这是欧盟预期的效果，最终欧盟会在具体的解决方案或实施步骤上进行妥协调整。” 李军洋说。

各国在形成立场、统一战线之后，最主要的工作就是拿出共同应对策略方案，在与欧盟的谈判中形成共同应对措施，才能取得强大的优势，促成整个事件回归到平衡的立场上，李军洋表示。

可行的多边解决方案

“为什么根据ETS，钢铁企业要减排，航空或航运却要游离于ETS的范围之外呢？”赫泽高的发言人瓦莱罗为欧盟排放税辩护。

国际航空运输协会(IATA)回答是：因为一些国家将欧盟的行为看作是“侵犯主权”之举。

“欧盟征收航空碳税是国家的自主行为，但是一个涉及到全球各国利益的行为，就需要事先达成共识。”李军洋表示，”而且，欧盟认为征收的航空碳税是从减少温室气体排放量的角度考虑，能够占据代表‘地球’利益的道义理念也是完全片面的，因为‘地球’的利益是由各方共同维护的，而不仅仅是欧盟一方；如果每个国家都按自己的标准制订一套，世界秩序岂不大乱。

根据IATA总干事汤彦麟的统计，至少有43个国家已宣布反对欧盟收取航空排放税的决定，而欧盟此举有可能激发贸易战。代表全球84%航空线路的IATA还估算，这项新航空碳税将在今年增加各航空公司成本9亿欧元，这个数字在2020年预计将上升到28亿欧元。

但贸易战的可能性并不大，首先是欧盟处于“欧债危机”之中，需要一个稳定的经济环境，借此方式进行转嫁的策略必然遭受各国反对，其次是欧盟成员国内的航空公司不愿接受两败俱伤的互制政策，最后是欧盟此举已经产生了效果，强硬的表现也只是在为了取得利益最大化，在后续谈判中占据优势的造势，而引发贸易战不是目的。

实际上，一些国家认为，除了违反国际法并侵犯主权之外，欧盟也违背了《芝加哥公约》和国际民航组织对航空减排的基本立场。

根据《芝加哥公约》第一条规定，即缔约国承认每一个国家对其领土之上的空域具有完全的和排他的主权，然而根据欧盟航空排放交易体系，在美国空域内的美国航空公司也要受其管辖。

不过，此前本报记者在欧盟总部采访时，欧盟相关人士也对此表示，这并没有违反《芝加哥公约》，因欧盟现行的碳排放交易系统针对所有由第三国进入欧盟国家与离开欧盟国家的航班，不区分国别，无差别待遇。

欧盟驻华大使艾德和亦对本报记者表示，欧洲一直想成为对抗气候变化的绿色领袖，而且碳税政策对欧洲和外国航空公司都一视同仁。

此外，欧盟法规中有规定，对采取“同等措施”控制碳排放的国家可以免税。艾德和表示：“我们已经开始谈判，讨论可以豁免那些实施同等措施控制排放国家的航空线路费用。

在僵局之中，IATA目前也提供了一些替代方案，例如发展可持续的生物燃料等等。

“各方提出的一些替代方案，实质都是各方在共同寻求解决方案上的表现，随着事态的进展，会有更多的解决方案提出，最终寻找到各方与欧盟达成共识的具体对接方案，这是事件解决的最终方式，也是欧盟在实施措施上保留出来与各方协商的空间。”李军洋表示。

除了IATA提出的推广生物燃料、修订机场航班时刻管理法则、增加空域容量方案，还可以考虑根据每个国家航空业的不同发展状况、航空公司的实力大小、利润比等多方面因素，建立非对等性的碳税免除或抵消、延缓等措施。

例如制订出各方认可的、航空公司可以选择的多种模式和途径的碳中和方式，达到评估标准的，可以免除或抵消航空碳税等措施，建立起长效机制，来真正推动整个航空业的环境保护与技术升级，达到降低碳排放量的真实目标，李军洋表示。