中金：稳中求进首重民生——“两会”热点前瞻

2012年02月27日 19:28
来源：中金公司

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2012年的全国“两会”将于下周拉开帷幕。经济问题无疑仍将是今年全国“两会”最大的热点。面对全球经济复苏缓慢、海外不确定性仍高、以及中国自身经济增长下行的背景，本次全国“两会”将交出怎样的经济“答卷”就更加引人注目。

预计本次“两会”的经济议题仍将围绕去年底中央经济工作会议“稳中求进”的总体思路展开，中心任务仍是维持经济的平稳增长，避免出现“硬着陆”。在确保经济增长的基础上，民生问题将成为本次“两会”的一条主线。预计热点问题包括结构性减税、收入分配制度调整、土地制度改革、资源价格改革以及进一步放松民间资本准入条件等。对这些热点问题的讨论都将围绕促进民生这一主线做文章。

“稳中求进”的“稳中首先体现在经济增长企稳。近期媒体报道，本次政府工作报告很有可能将2012 年GDP 增长目标从过去几年的8%下调至7.5%。这既正视了中国潜在增长率放缓的现实，又符合“十二五”规划以调结构为重点的主题，也是对当前外需形势严峻、投资动能减弱的经济短周期下行的现实反映。同时，要实现就业和民生的目标，都需要一定的经济增速作为保证，因此经济增速目标下调有限。考虑到历史上实际经济增速均高于年初“两会”政府提出的目标，我们维持GDP 增长8.4%的预测，预计增速环比见底在一季度，同比见底在三季度。

经济方面的“稳”还体现在宏观政策维持平稳。继续实施积极财政政策与稳健货币政策的基调已经在中央经济工作会议中得到确认。相对来说，目前对经济增长放缓甚至“硬着陆”的忧虑超过对于通胀反弹的担忧，因此2012 年的财政政策与去年相比将体现真正的积极性，货币政策也将随着通胀放缓和经济进一步下行加大预调微调的力度，全年货币信贷规模也很有可能超出目前市场普遍预期的规模。

目前来自地方政府和房地产业关于放松房地产调控的呼声虽然不绝于耳，但从中央政府方面近期的表态来看，坚持房地产调控的方向没有任何改变。中国经济长期面临的最大风险来自于房地产泡沫，因此房地产的话题虽然会成为“两会”热点之一，但从中央层面不会释放出任何放松房地产调控的信息。市场化的调控手段包括房产税的推广有望逐步推进。

保持社会稳定也是“稳中求进”的重要组成部分。保持社会稳定的核心基础实际上就是保障民生，通过提高居民实际收入实现居民福利的增加，让尽可能多的国民分享到经济发展的成果。预期2012 年经济发展将主要体现在民生领域，财税改革、金融改革、土地制度和资源价格改革、分配制度改革和市场准入体制改革都将围绕民生的主题展开。其中财税体制改革将集中于结构性减税；收入分配改革将不仅局限于增加中低收入者收入水平，而是力图建立居民收入与经济发展同比增长的长效机制；土地制度改革将以保障农民土地权利、建立土地收益分享机制为核心；市场准入制度改革则主要着眼于打破现存的体制性垄断，给民间资本和民营企业更大的发展空间。

热点一：结构性减税带动积极财政

本次两会遵循惯例将发布2011 年财政决算和2012 年财政预算报告。2011 年财政赤字预算为9000 亿元，实际赤字5190 亿元，占GDP 比重1.1%。我们预计2012 年的财政赤字预算将保持去年9000 亿元的水平，占GDP 比重1.7%左右，对经济有小幅扩张的影响。如考虑到今年财政收入增长有可能随着经济增长放缓而减速，维持同样规模财政赤字的扩展刺激信号则更加明确。

2012 年积极财政政策的重点将由过去单纯的政府扩大开支转向结构性减税。所谓结构性减税的核心就是有减有增，通过税制改革调整宏观税负总体水平，去除“隐性税收”，在经济下行时期真正实现逆周期操作的“数量性减税”。几乎所有主力间接税种在2012 年都存在改革的空间：部分服务业营业税改增值税的试点两会后有可能在全国铺开；健全支持中小企业、节能减排、研发创新和战略性新兴产业的税收减免优惠政策；同时，为推动经济结构调整，实施资源、房产和环境等领域的结构性增税。

2012 年的财政支出将主要体现结构调整，民生和在建项目是财政政策倾斜的主要领域。财政在优先保证在建续建和“十二五”规划重点项目的资金需求基础上，将加大对农业基础设施特别是水利设施、医疗卫生、产业振兴规划和战略性新兴产业、科技研究和欠发达地区的支持力度，特别是加大中央财政对保障性住房的支持，以调动地方政府的积极性。2012 年新开工保障房目标虽然从去年1000 万套调低为700万套以上，但建成目标必定高于去年的400 万套，预计为500 万套以上，保障房建设的力度不减。教育支出在今年要按照“十二五”规划实现占GDP 比例4%的目标，2012 年需要增长30%以上。

考虑到地方政府债务负担居高不下、房地产调控和清理地方政府融资平台等政策对于地方财力的冲击，2012 年地方财政赤字预算将从去年的2000 亿元增加到2500-3000 亿元，地方债发行规模可能扩大。对于地方政府债务问题，预计仍将延续“以时间缓释风险”的思路，充分讨论各种化解地方政府债务风险的方案，包括加大中央财政扶持、清偿历史欠债、放松债务展期或贷新还旧条件、以债券融资替换银行贷款、变现国有资产以提升政府偿债能力等。

热点二：稳健货币政策下推进金融市场化改革

根据去年底的中央经济工作会议精神，以及近期央行发布的《2011 年第四季度货币政策执行报告》，我们预计本届两会将重申稳健的货币政策基调。在稳健的基调下，由于今年增长放缓、通胀下行的经济背景，货币政策预调微调的逆周期操作不可避免。货币政策总量放松的目标将配合金融服务于实体经济的职能，放松的着力点体现在对在建续建项目、重点民生项目、保障房项目的资金支持以及对中小企业融资需求的倾斜。

在金融体制改革方面，将着重强调市场化改革方向，围绕打破金融业垄断和提高金融业效率的主题展开。值得关注的看点包括：如何更有效地分配金融资源以缓解中小企业融资难的问题？如何处理民间融资的法律地位和风险问题？如何深入推进资本市场改革、人民币国际化以及资本账户开放？如何在增强金融创新能力的同时提高监管的效率？

热点三：土地制度改革牵一发动全身

土地制度改革牵涉到中国经济的方方面面。土地财政成为社会各界关注的焦点；建立土地收益分享机制是增加农民收入、改善我国收入分配体制最主要的途径之一；以改革征地制度为核心内容的“新土改”被不少学者寄予厚望1，认为可能释放巨大的效率空间和财富效应，有望成为推动下一轮中国经济高速增长的引擎。

在去年底的中央农村工作会议上，国务院总理温家宝明确指出要“保障农民的土地财产权”，并且强调“要精心设计征地制度改革方案，加快开展相关工作，明年一定要出台相应法规。”随后，温总理在《求是》杂志撰文，再次强调土地相关权利是法律赋予农民的财产权利，任何人都无权剥夺。因此，征地制度改革和与之相关的保障农民土地权利问题，将成为今年“两会”的热点之一。

具体而言，值得关注的议题包括：如何确保农民在集体土地被征收的环节获得合理补偿？在成都试行的农村土地“确权”模式是否会得到推广？如何处理城市化的推进和18 亿亩耕地红线这对矛盾？如何推进城乡户籍制度改革？

热点四：资源价格改革箭在弦上

在2月15日的国务院常务会议上，总理温家宝指出今年深化经济体制改革的重点工作之一是要深化电力、成品油和水资源价格改革。近日国务院下发了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，明确稳步推进水价改革。2 月16 日，国务院副总理李克强在《求是》发表文章，强调要深化资源性产品价格改革。政策信号表明，资源价格改革已是箭在弦上，必将成为今年全国“两会”期间的热点议题之一。

资源价格改革主要是为了理顺供求矛盾，更大地发挥市场对资源配置的作用。因此，对于资源价格改革而言，主要是实行阶梯价格，提高资源耗费行为的边际成本，起到保护资源和促进节约的作用。对于水资源，目前已经比较明确实行阶梯价格；对于电力主要是实行阶梯价格和峰谷价格；对于成品油，目前尚没有比较明确的定价方案，大的方向是更多参考国际油价。

热点五：收入倍增计划推进分配制度改革

我国收入分配结构性失衡表现在劳动收入占比下降，城乡收入差距不断扩大，基尼系数呈逐年增长态势。1990~2005 年从0.35 上升到0.45，已超出0.4 的国际警戒线，2008 年进一步上升到0.48，2011 年联合国估测中国基尼系数已突破0.55，其中最高20%收入组的收入相当于最低20%收入组的8.3 倍。与此同时，城乡居民收入差距也有明显扩大趋势，1985 年城镇居民人均可支配收入为农村居民人均纯收入的1.86倍，2011年达到3.13倍。

预计在今年的全国“两会”期间，收入分配问题将再次得到重视。我国收入分配问题的改善和解决，需要在初次分配领域推进企业职工工资集体协商和支付保障制度建设，改革国有企业特别是垄断行业工资总额管理制度，完善国有企业、金融机构高管人员薪酬分配和监管制度；在再分配领域，有必要完善城乡养老保险制度，全面实施养老保险关系转移接续，建立健全保障性住房规划建设，同时政府需要减轻税负（不论是增值税，还是个人所得税，都有降税空间）可以增加企业加薪空间，让国民经济分配中更大的比重归属居民。

热点六：民间资本准入改革有待落实

我们在以往的研究中曾经指出，中国潜在增长率历史上三次显著提升均与改革相关。随着中国加入WTO 带来的全球化红利接近释放完毕，目前我国经济又处在一个增长放缓的长周期开始阶段。在这个时刻，通过改革提高效率的重要性就更加凸显：改革虽然不能避免增长放缓，但可以防止增长的大幅下降。

目前我国宏观经济中存在一个重要的结构问题：政府部门在经济中的比重太大。仅政府支出（包括财政预算和政府性基金预算）就占我国GDP 的30%以上，再加上国有控股企业，整个广义政府部门所控制和配置的资源比例更高。而对创造就业和GDP 更重要也更有效率的私有企业部门和家庭部门，在GDP 的分配中所占比例过低。对此，应该通过减税、减费等政策增加私人部门在经济分配中的比例，同时降低垄断、通过民间资本准入增加竞争以促进经济的活力。

2005 和2010 年，中央先后出台了“非公经济36 条”和2民间投资新36 条”，提出进一步拓宽民间投资领域。再过3 个月，新36 条”即将满两周岁，然而，民间资本进入垄断领域仍是困难重重，许多相关职能部门的实施细则仍未出台，电信、金融、电力等垄断行业依然难觅民企的身影。民间资本进入部分原先垄断产业的困难主要表现在：一是投资进入的门槛过高，民企实力弱无法与国企竞争。二是价格机制和体制并未完全市场化，民间资本不敢进入这些市场或者即使进入了也被迫退出。预计“两会”将推动“新36 条”的实施细则在今年上半年尽快出台。

通过“减税”鼓励民间投资可能是今年内较为可行的实际措施。具体包括：落实增值税转型政策，允许企业扣除技术密集的生产设备的进项税额，以降低投资成本、鼓励设备更新投资；适当降低企业所得税率，增加企业留利，对于民营企业扩大再生产的投资，给予所得税方面的优惠。(本文来源：中金公司)