城乡同比例选举：人大代表组成结构将变

2012年03月09日 03:35
来源：21世纪经济报道

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中国最高权力机构的组成结构在发生一些重要的变化。

3月8日上午9时，第十一届全国人民代表大会第五次会议在人民大会堂举行第二次全体会议，听取关于第十二届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定草案的说明。

根据草案要求，城乡按相同比例选举人大代表，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表进行分配。

在直接选举实行1：1以后，带来最直接变化就是，农村的选区会增加，城市的选区会减少，这就意味着农村地区选出的代表就会适当地增加。

这一草案的另一个引人注目之处，是削减下一届全国人大代表中党政领导干部代表所占的比例，使其比本届有所降低。

农民代表能增加多少？

据全国人大常委会副委员长兼秘书长李建国在大会发言时介绍，在不超过3000人的全国人大代表名额中，按照人口数分配的代表名额为2000名。实行城乡按相同人口比例选举人大代表，即每一全国人大代表代表相同的城乡人口数。

法律界人士表示，实行城乡相同人口选举人大代表以后，对广大农村的政治权利显然是加强了，代表结构也会产生一定的变化。

上一次修订人大代表选举的城乡人口比例是1995年。其时，我国城镇人口比例上升到近30%，修订后的选举法将人大代表选举的城乡人口比例从原来的8:1过渡为全国、省级、县级统一的4：1，即农村每一名人大代表所代表的人口数是城市代表的4倍。

15年过去，2011年，我国城镇人口比例首次超过50%。“城镇人口越来越多，城市选票就越多，加剧了农村与城市选举的失衡。新的修订势在必行。”一位法律界人士向记者解释说。

“城镇化进程过半是客观因素，同时随着教育事业的发展，农村人口的素质也在提升，更重要的是多年来民众对民主权利越来越重视，一人一票是基本的平等。新的修订是按照平等原则选举，可以说基本符合宪法精神。”北京大学宪法与行政法研究中心常务副主任张千帆向本报记者表示。

因为实行城乡按相同比例选举人大代表以后，在代表名额的分配上有一定的变动。过去城市人口比较多的省份的代表名额会下降一点，过去农村人口比较多的省份的代表要相应地增加。

目前我国县以下人大代表实行直选，由选民直接投票选举产生乡和县一级人大代表。村庄也普遍实行基层民主直选。法律界人士普遍认为，城乡按相同比例选举人大代表，可望使来自农村基层的代表有较多的增加。

不过，张千帆持谨慎乐观态度。他认为，目前的城乡1:1直选只是解决了最基层的同票同权，对于间接选举的县级以上人大代表结构，不会有明显的直接影响。

“城乡同比例选举固然是一个很大的进步，这样进入全国人大的代表对于那些农业人口占多数的省是有利的，但是并不能保证，这些省的代表就一定能够很好地代表农民的利益。”张千帆说。

在他看来，目前我国的各级人大，乡和县一级是直接选举，县级以上实行间接选举，即由下一级人大选举上一级人大代表，这个制度不容易保证真正的每张选票都有同样的价值。能保证的只是每个省严格按照人口来划分人大代表的比例。比如山东、河南这些农业比重比较大的省份，应该是比以往有更多的代表”，但这些代表能否代表那些地方的农民的利益呢？那还不好说，间接选举产生人大代表的体制目前还不容易改变。

此外，跨地域流动较大的农民工如何保证参选，也是个需要研究的问题。

官员代表比例如何“瘦身”？

与来自农村基层的代表可望增加相对应，由于党政官员更多来自城市，城乡按相同人口比例选举人大代表后，也有利于降低人大代表中党政官员比例。

这也符合此次调整的初衷。8日审议的决定草案规定：“第十二届全国人民代表大会代表中，基层代表特别是一线工人、农民和专业技术人员代表的比例要比上届有所上升，农民工代表人数要比上届有较大幅度增加，党政领导干部代表的比例要比上届有所降低。连任的代表应占一定比例。

“一直以来人大代表官员化现象比较严重。以前有统计70%人大代表是官员，现在具体比例不清楚，但官员比例过大是肯定的。”张千帆说。

按照《南方周末》的统计，截至2012年2月29日，第十一届全国人大代表实有2978人，其中官员、公务员代表2491人，民企员工代表16人，农民代表13人。

张千帆认为，为进一步优化代表结构，保证全国人大代表的广泛性，应该立法明确限制官员在各级人大代表中的比例，“比如，选举法可以明确限制官员代表比例不超过一半”

城乡同比例人口选举人大代表，还带来如各地划分选区、划分名额等一系列技术问题。

我国不同的省份人口差异比较大，有的省份有八九千万人，有的省则只有一两千万。如果单纯地以人口数来分配代表名额，可能会使不同的省份代表名额悬殊太大。

因此，实行城乡相同人口选举人大代表，仍然要注重地区平等、民族平等，在分配具体代表的时候，各省、自治区、直辖市不论人口多少，还有一个相同的地区基本名额数。

本次的决定草案为此规定：“省、自治区、直辖市各分配相同的地区基本名额数为8名”，总计248名。据介绍，有了这个基数，就能够保证每个行政区域可以产生一定数量的代表。

“西部省份的代表数量不会显著减少，但是北京、上海这些大城市，包括比较发达的省区，他们的代表人数应该有所减少，因为城市人口比例比较高。”张千帆表示。

妇女代表比例上升

3月8日是三八国际妇女节。不无巧合的是，在这天审议的决定草案规定：“第十二届全国人民代表大会代表中，妇女代表的比例应当高于上届。

这将可望明显改善第十二届全国人大代表的性别结构。

据中国社会科学院政治学研究所治制度研究室主任史卫民此前统计，各级人大代表中妇女代表的比例，全国人大最高比例为1997-1998年的21.89%，省级人大最高平均比例为2002-2003年的22.81%，市级人大最高平均比例为1992-1993年的22.38%，县级人大最高平均比例为1997-1998年的22.99%，乡级人大最高平均比例为2001-2002年的22.51%，并且各地的比例差距较大。

全国妇联妇女研究所做的《2010年国际妇女参政主要状况》显示，1997年至2011年间，中国女性在人民代表大会中的比例，与其他国家女性在议会中的位置相比，从世界第16位跌至第55位。

女性在人大代表中比例偏低与人大代表中官员比例过高有一定关联，因为我国女性官员比例偏低、多任副职，也有着一定关系。

以女性在中国省级正职中的比例为例，1982年以来，先后有顾秀莲、乌云其木格、宋秀岩、李斌四位女性当选省级政府最高行政长官，也就是说，从1982年以来，中国女性在省级地方最高行政长官中维持近3%的水平。

来自中组部的数据显示，2009年，正职女干部在同级正职干部中的比例分别为：省部级以上7.3%、地市级10.4%、县处级14.8%。此前，2000年的数据，省部地市县处乡四级领导班子中，正职女干部分别占1.7%、6.15%、7.05%、3%4%、

史卫民认为，为改变妇女代表比例偏低的状况，可以将选举法第六条第一款的规定作修改，以立法形式明确规定一个妇女代表的比例。

至于具体的比例，史卫民曾设想，比较合适的比例应为20%。但考虑到不少地方仍存在妇女代表比例低于20%甚至低于15%的现象，亦不能将20%作为底线，底线应该是15%。

“确定15%的底线，有利于消除妇女代表比例过低的现象，而只有在妇女代表比例普遍高于20%的情况下，才能进一步确定更高的比例标准。”史卫民表示。