2012 再提改革

2012年03月09日 22:30
来源：经济观察报

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言咏谢良兵韩雨亭种昂

在来北京参加全国“两会”之前，全国政协委员、中国(海南)改革研究院院长迟福林先去了一趟广东，他被广东省委书记汪洋请去参加一次内部会议。

3月5日，十一届全国人大五次会议开幕的第一天，广东团的小组讨论会议上交流得最激烈的话题是“改革”。一直以敢言率直著称的中国工程院院士钟南山再次“高调问政”，讨论行政改革与放权试点的问题。汪洋表示，目前政府放权遇到的最大困难是会触及现有的法律法规，他希望能得到更高层面的支持，广东正在争取支持进行放权的试点。汪洋还开了句玩笑——“如果法律有障碍，我们一起去上访。

就在广东团小组讨论前，国务院总理温家宝刚刚作了2012年《政府工作报告》。报告中53处提到“改革”，并且用了比往年更大的篇幅谈改革。在逐条叙述改革的重点任务之前，用了两段话强调改革的迫切性，并指出目前改革的关键在于理顺政府与市场、中央与地方、城市与农村、经济与社会发展、政府与公民和社会组织的关系。“改革开放是决定中国前途命运的正确抉择。”温家宝这样表述。

“今年对改革的强调特别多，肯定与‘两会’之前社会对改革的呼吁有关。”中共中央党校学习时报社副编审邓聿文说。

在“两会”召开之前，2月27日，世界银行发布了与中国国务院发展研究中心联合撰写的报告《2030年的中国》，这是中国政府和世界银行合作历史上首次重大而着眼长远发展的策略性研究报告。在世行报告发布之前不久，《人民日报》2月23日发表了题为“宁要微词，不要危机”的评论，文章表示，改革有风险，但不改革党就会有危险。我们宁要不完美的改革，不要不改革的危机。

今年正值邓小平南巡讲话20周年，改革的话题再度热了起来。

悲观者认为这只是表面繁荣，形势并不乐观。而乐观者更愿意把“邓小平南巡20周年”作为一个契机，推动近几年来停滞不前的改革越过十字路口。吴敬琏曾经说，中国已经站到了新的历史十字路口上，何去何从，将决定中国的前途和命运。

怀念“南巡”

最近十年，是中国经济迅猛增长的十年。

这一轮经济增长，得益于始于上世纪70年代末的改革开放，制度的变迁释放出巨大的红利。迟福林在评价上一轮改革时说，“我们最大的成功是做大了总量，第二是初步建立了市场经济体制。”但他同时也指出，时至今日，改革的红利逐步在减弱，需要形成新的改革红利。

然而现实是，在GDP高歌猛进的这十年里，改革躲在经济增长的光环下蛰伏不前。

比如国企改革，在世纪之交曾经取得过阶段性成果，但近年来国企扩张、与民营企业争利的问题十分突出。2008年全球金融危机之后，国企的触角伸展到非垄断领域。“到处都有国企，只要能赚到钱的地方都有国企，大量侵占民营企业的空间。”新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年说。

法治领域的改革也不尽人意。“邓小平时代天天讲法治，‘十五大’把法治提到政治改革议程的中心，但近几年到处在搞社会运动，没有人讲法治。这其实就是倒退。”郑永年说。

在他看来，现在的改革环境与1992年邓小平南巡之前十分相似，都没有方向，并且找不到一个突破口。“为什么怀念南巡？大家希望用纪念南巡的方式突破无改革的局面。”郑永年说。

越界的政府之手

不管是上世纪70年代末开始的农村包产到户，还是80年代中期起连续几年推动的价格闯关，或者是90年代朱镕基时期在国企领域推行的激进改革，中国在这30年里所经历的最大变化就是向“市场化”的转型。“但市场经济没有完全走下去，停滞了。另一方面，社会福利方面也没有发展起来。政府应该管的不管，不该管的瞎管。”在谈到目前中国改革的遗留问题时，郑永年说。

政府与市场的边界不清，一直是中国改革面临的核心问题。在2012年的《政府工作报告》关于改革的表述里，摆在第一位的就是“理顺政府与市场的关系，更好地发挥市场配置资源的基础性作用”

政府之手的越界导致的后果是，在经济领域资源要素错配，在政治和社会领域寻租空间过大。比如，中国目前仍然对电力实行计划价格，后果则是，一方面鼓励了“需方”浪费资源、破坏环境的生产方式；另一方面，由于煤电不联动，压制了“供方”电厂发电的动机，成为近年电荒频现的原因之一。

再比如3月5日广东代表团热议的行政审批改革。市场经济应该实行的原则是“非禁即入”，但目前中国的现状是经过批准方能进入。这导致了庞大的制度成本。有数据显示，在中国，企业经理大约需要11.4%的时间与各种政府官员打交道，其他发达国家只需要花5.8%的时间。“推动经济改革的同时，社会改革、政治改革滞后了，很多矛盾都是由于这种全面的改革没有实质性突破而产生的。”迟福林说。

在他看来，新一轮改革的难处在于，重要的改革不再单纯限于经济领域，而是涉及经济改革、社会改革、政府改革三个方面，比如收入分配改革，就是三个改革的高度融合。

留下的都是难啃的“硬骨头”。在广东团开放日的记者提问环节，汪洋回答路透社记者提问时坦承，现在改革面临的主要问题是利益格局的影响问题，在解决利益格局影响改革的问题上，首先要从执政党和人民政府头上开刀。

地方探索

30年之前的改革，采取的是先易后难、避重就轻的迂回策略。郑永年认为，现阶段的改革依然可以遵循这个思路。任何一个层次的改革，如果期待一下子打倒既得利益者，注定要碰壁。“那是革命而不是改革的思路。

当年，在城市改革开始后，国有经济部门既得利益较强，所以，改革者先不动国有部门，但容许在国有部门之外发展私营经济和外资经济。后两者的成长为国有部门带来压力，时机成熟再全面改革国企。成长起来的非国有经济不仅可以接受部分破产国企的资产，还可以吸纳部分下岗职工。郑永年认为这种“先不打倒，但培育新的力量”的策略,可以帮助承担改革旧的利益过程中产生的很多成本。

另外，在改革的现实路径中，地方的动力也不可忽视。“现在是地方政府急着改，因为它直接承受社会压力。”郑永年说。

当下的中国确实呈现出“中层各自表述”的改革图景。此次全国“两会”，由于各省的省情的差别，这些改革方案，有的是在解决最初的发展问题，如海南；有的是在解决转型问题，如山西的煤改；有的则是在寻求瓶颈期的突破，如广东。

此前，中国很多省市乡镇在改革“硬骨头”上都进行过突围。比如，江苏推行“公推直选”；广东向社会组织让渡权利；四川巴中市白庙乡的“裸账”改革；成都旨在推动农地流动的土地确权实践。

在成都，农地流转的试验2003年就开始了，一直收效甚微。突破契机在2008年。5·12地震造成都江堰12万多户农民房屋受损。据估算，如果全部统规统建，需要资金100多亿元。

在资金缺口的压力下，吸引社会资本进行房屋联建成为一个有效的方式。所谓联建，按照成统筹200893号文，包括农户使用宅基地联合重建和农户使用宅基地融资重建两种方式。城里人出资金，农民出宅基地，联建后的房子则分户办理房屋所有权或共有产权证，集体建设用地做备案登记。尽管这一改革冲击了目前的土地法律制度，但它依然被效仿到成都市其他地方。

顶层设计

与上世纪80年代不同，地方上的改革尝试，没有很快上升到国家政策层面并推广惠及至全国。“以前地方先行先试能给大家带来利益，现在却碰到各方面的利益阻碍。”中央党校国际战略研究所副所长周天勇说。

在广东团的小组讨论上，汪洋表示，现在放权改革遇到的最大问题，不是省里的部门利益，影响到的很可能是中央的部门。他举了一个例子，现在经济形势不好，如果广东想对企业少收一些费用，中央部委会说，广东不能带这个头，你不收大家都不收怎么办？这个钱从哪里来？

四川白庙乡自从实施“裸账”后，乡政府向有关部门争取项目和资金，跑了两个月却少有回音。2010年6月“裸账”制度创新刚启动半年，巴州区领导在干部会议上就对其做法公开提出批评。当支持改革的巴中市市委书记李仲斌2011年调任四川省司法厅厅长之后，白庙乡更是体会到创新外部环境的艰难。

“这个障碍如何消除，需要顶层设计。现在没有一个机构对改革负责，建议恢复体改委。”周天勇说。

自从2010年中共中央在关于制定“十二五”规划的建议中提出要更加重视改革顶层设计和总体规划后，中央高层多次强调“要加强顶层设计”

周天勇所说的体改委于1982年5月成立，1998年在国务院机构改革中，体改委被降格为国务院体改办，2003年被并入国家发改委，成为其下属的一个司。

体改委在中国改革过程中立下过汗马功劳，比如1984年其主导研究了“商品经济”，该提法被写进《中共中央关于经济体制改革的决定》，被认为是中国改革历史上的一个突破口。

不过，周天勇也承认恢复体改委难度比较大。中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全对媒体表达过一个相对现实的方案，即在国务院成立一个高层次的体制改革协调领导小组。

全国人大代表、海南省农垦总局党委书记王一新在海南团分组讨论会上也提出，谁做顶层设计这个问题到了必须解决的时候，不然大家都在等，而没有机构去设计。

改革政策如何贯彻实施也是当下面临的问题，必须最高层很有决心才能推动。

邓小平是那个时代的政治强人。他“不改革就下去”的军令状很大程度上成为助推改革实施的利器。然而，“现在很多官员，想的都是不要做什么，而不是要做什么。”郑永年说。