国库的秘密

2012年03月09日 22:35
来源：经济观察报作者：席斯

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在全国两会上，每个代表都拿到了一份2012年政府预算报告，事实上，这份报告包含了政府的三份预算，即公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算，三份预算的总和反映了全国各级政府每年收入和支出的总体情况。

3月 14日，大会将表决通过预算报告，自此这一关乎民生大众的2012国家账本才算是开始真正花钱——国库将逐笔划拨全年的各种公共建设、教育医疗、买车盖楼的钱。

每个国家都有自己的国库，在渣打银行大中华区主管王志浩看来，国库应该是具有流动性功能的账户，理论上国库现金余额越少越有效率。

也由此，王志浩评价中国的国库更像是一个储蓄账户，2011年全年国库存款余额始终保持在3万亿左右。

这些数目巨大的国库余额部分来源于每年政府的超收收入——这已经成为中国财政的一大特色。中国社科院副院长李扬认为，对超收收入绝对应该从负面进行评价。

看起来，余额、超收，还有接下来写到的理财，他们都是帮助了解中国国库的一些关键词。但事实上除了这些，连学者们都不愿意多谈国库，因为剥开国库并不是一件容易的事。

3万亿余额

国库也称国家金库，但并不是很多人想象中那样存放着成捆的人民币和堆积如山的黄金。

现代国库其实是在国家中央银行开设的一个政府存款账户，如果你打印一张明细表，它记录了账户每天进出庞大的资金，最后还会显示结余，与每个普通人或者企业在银行开立的账户很相似。

在央行的资产负债表中看到的政府存款，即是国库在一个时点上的余额。2011年每个月中国国库的月底余额始终保持在3万亿左右，这更像是一个储蓄账户。

但按照渣打银行大中华区主管王志浩的理解，国库应该是具有流动性功能的账户，理论上国库现金余额越少越有效率。他表示，以美国为例，国库部门会有一系列的对收入的判断工作，每天进行跟踪，根据收支差额，计算需要发行多少国债，如果某一段时间收入情况好转，则减少发国债规模，收入有所下降，则增加国债，这些都是实时监测和调整的。

在他看来，大部分国家政府国库里都没有那么多的钱，其实国库的存款越少越好，说明资金有效益，也没有向纳税人多收。

各级政府也有自己的国库，中国目前有1个中央国库，30个地方国库分库，49个中心支库和513个市县支库，中央和地方国库之间通过联网进行上解收入和划拨资金。

按照规定，每一年的预算收入最终都应该进入国库。财政部新闻发言人戴柏华表示，目前所有收入纳入预算管理，国库集中了税收收入、非税收入、基金收入和央企红利上缴收入，而非税收入等部分收入则通过中央财政汇缴专户(即财政专户)等过渡账户最终到国库。

虽然财政、审计和央行三方对预算资金过渡账户进行了多次清理整顿，在一定程度上取消和规范了税务、海关、预算单位、非税收入执收单位的各类收支过渡账户。但央行国库局局长刘贵生表示，由于种种原因，目前仍存在财政专户数量庞大、金额巨大、缺乏必要的监督等问题。

与此同时，每一年的预算支出也要通过国库集中支付进行资金的划转。2001年，国务院设立国库单一账户，将财政收入逐渐纳入国库，开始试点国库集中收付，减少财政收入拨付环节，加快资金到位。此前一笔资金从中央国库到县级库肯需要花2到3天，但改革后只要几分钟就能做到，大幅减少了资金在途时间，也减少了中间截留挪用概率。一位财政部官员告诉本报记者，在2008年汶川地震后，因为国库资金的实时到账，使得救援和灾后重建工作更有效率。

目前中国国库工作由财政部国库司和中国人民银行国库局共同执行。财政部负责下达国库支付指令，央行具体执行资金的划拨，同时央行将监督国库账户和预算收支，以维护国库资金安全完整，并实现国库资金保值增值。

国库理财利弊

据公开数据显示，2003年以来，中国国库现金余额以年均37%的速度在增长。像每个普通人，存款多了，就想买个基金或者房屋做投资一样，政府存款多了也动了理财的心思，也称国库现金管理。

目前财政部正在进行的中央国库现金管理操作，是将中央国库余额存款由央行转入商业银行。据了解，央行为国库存款支付0.36%的利率，但国库资金通过对商业银行招投标操作，利息在6%左右。2011年财政部共进行了4400亿的国库现金管理，平均利率6%，最高达到6.8%。

不过，目前国库理财仅限于中央政府存款，地方国库存款并不允许存放于其他商业银行，也不允许其进行理财，但高额利息差使得各级地方政府并不心甘情愿。

相比中央国库理财，地方国库的种种“非法”理财数目更为客观。一位央行人士说，对地方政府设立的各种资金账户虽然进行了多次清理和撤销，但目前仍有大量资金存于商业银行。据他调查，一个省一级政府就有多达上百个账户。

一位商业银行内部人士告诉本报记者，一家银行到某个城市设立支行，都要找政府部门去揽存，这是一笔数目巨大且稳定的存款，也是一些地方政府招商引资开出的条件，商业银行对于财政收入有着巨大的诱惑。2010年11月江苏省原财政厅副厅长张美芳落马，其案由是将财政收入擅自存放商业银行，收取银行高额回扣。

即便是中央国库现金管理，也引发了其他方面的担忧。一位央行相关官员认为，国库现金管理如果操作不当，最直接的危害是加剧通货膨胀，增加流动性，冲击货币政策。

目前国库现金管理多为3到9个月期限，平均每个月进行一次操作。2011年4400亿存款利息收入或超过100亿。去年11月财政部曾在一个月内进行两次600亿的国库现金管理，一个月内有1200亿资金进入商业银行。

对此，接近财政部的人士称，财政部理财只是要体现财政国库现金的时间价值和使用价值，这部分增支收入全部打入中央国库，并不在某个部门名下。他认为，由于中央国库现金管理的规模相比存款余额并不算大，因此既可以缓解中小银行的资金需求，对货币政策的影响也不大。

该人士称，尤其近两年，随着国库单一账户的推进和预算外收入的管理，有越来越多的预算外资金流入到国库中，可以大大减少商业银行的流动性，其对货币政策的对冲作用在财政系统内本身就能消除。

但在央行官员看来，现金管理不是一个解决库存量过大的根本性办法，从根本上解决高库存，还是要从预算的编制和执行过程中入手。

赶进度花钱

国库余额的高库存，很大程度上来源于每年政府的超收收入。

从2000年到2011年的12年间，中国公共预算超收收入总额为5万亿，但只有1000亿用以弥补赤字，结转第二年的不到8000亿，其余4万亿均在当年追加支出。

超收收入已然成为中国财政的一大特色。中国社科院副院长李扬认为，对超收收入绝对应该从负面进行评价。

每到年底各级政府几乎都在为花钱而赶进度。年初，全国人大对预算的收入、支出和赤字规模均进行审议并通过，并形成法律效力。这在一定程度上造成政府不论有多少收入都要在年底花完，并且赤字也不减少的一种既定思维。

2011年加快支出进度，保证进度达标几乎成了一条死命令，比如到11月底，各级财政支出要完成80%等。根据财政部公布的2011年决算报告，当年全国公共财政收入10.37万亿，超预算收入为1.4万亿，结转 2012年预算稳定调节基金2892亿，地方结转下年支出1918.34亿，弥补赤字500亿，从账面上看至少有9000亿的超收收入在2011年已支出。

但王志浩发现2011年12月31日，国库存款余额还是有2.3万亿，并且这是近年国库的一个普遍现象。据一些地方官员反映，年底花钱要赶进度，但项目进展没那么快，所以一些地方只能虚列账册，实际并没有支出，待第二年前几个月逐一消化。“每年都是两会之后才开始拨款，到地方这儿往往都是4月中下旬了，一年只有8个月的时间去做事儿，很紧张。”一位地方官员表示，现在的国库集中支付，只拨付项目进展到某个阶段所需要的资金，如果项目在8个月内做不完，资金也就拨不完。

因此，为了赶进度而导致突击花钱年年出现，也就不足为怪了，这让地方官员们颇为疲惫，有地方官员建议在两会前一些延续性项目的资金提前拨款，让地方花得更从容。

事实上，一位地方国库官员告诉记者，每一级政府都是可以看到每日国库流量和结余表的，政府也可以根据此表格制定未来的收入、支出和赤字计划。但一位在中国工作的外籍人士看到中国的决算报告后很惊讶，为什么收入预算误差如此之大，而且年年如此？

中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇对此做出解释，中国的预算编制是跟着国家发改委的经济计划走的，但经济计划只是一个指导性的目标，财政预算是要求精确度的。所以只要按照GDP去做预算编制，误差必然不会少。

所以他建议，年初只编支出预算，这样赤字规模也不是一个固定数字，年底收入多了就少发国债，少列赤字。