全国人大代表周洪宇：尽快制定《教育投入保障法》

2012年03月14日 01:01
来源：21世纪经济报道作者：马晖

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每年的全国两会上，全国人大代表、湖北省人大常委会副主任周洪宇的议案总是跟教育脱不开关系。今年，他提了一个关于制定《教育投入保障法》的议案总是跟教育脱

在政府工作报告中，温家宝总理已明确表示要确保4%目标的实现。然而，这个4%，从提出到实现差不多用了将近20年的时间。

“教育是要花钱的，一流的教育肯定需要一流的投入。我在考虑怎么能建立一个教育投入的长效机制。”谈及这份议案的初衷，周洪宇说。

这份《教育投入保障法》中内容详尽，包括了立法总则、中央和地方各级人民政府的职责、教育投入的来源与机制、教育投入的使用范围、教育投入的管理与问责机制、教育投入的监督体制、法律责任、附则等。

“我希望全国人大能够将《教育投入保障法》，并纳入‘十二五’立法规划，尽快推动整个立法进程。”周洪宇表示。

建立长效机制

《21世纪》：为什么这次要提一个关于制定《教育投入保障法》的议案？

周洪宇：尽管这几年国家在教育上投入越来越大，其实经费总量的缺口还是不小。现在教育领域很多事，同投入不足有很大关系，比如去年各地频发的校车事故。4%提了十几年都没实现，总理今年表态要确保达到，应该没有什么问题。但4%从提出到实现差不多用了将近20年，这个过程实在太过漫长。所以，我希望能够通过立法，用法律的形式把保障教育经费投入的长效机制确定下来。

《21世纪》：其实，早在1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中国对于教育投入的长效机制方面就提出了“三个增长”的要求，可惜这个规定到地方却很难落实。

周洪宇：没错，“三个增长”说得很清楚了，但各地每年的教育经费是否足额到位同地方领导重视与否直接相关。写这个议案之前我做过一个调查，发现从1995年至今，每年教育部发布的教育经费投入统计中，有相当一部分省份的教育财政拨款的增长率低于同级财政经常性收入的增长率，一些地方甚至还下降。

比如，2009年全国各省预算内教育经费平均负增长了0.63%。2010年，尽管很多省份的GDP增速很快，不少省都迈入“万亿俱乐部”，但一些经济大省比如山东、广东、江苏、浙江等，其财政性教育投入都没有达到法定的“三个增长”的要求。

《21世纪》：我在跟一些地方官员接触时，经常发现他们对加大教育投入并没有太多的积极性。愿不愿意投，跟有没有钱投，其实是两回事？

周洪宇：没错，现在没有刚性的政绩考核指标，地方官员与其投教育，不如投市政建设，毕竟办教育是件“远功”，没个十几年出不来显著成效。这些地方官员都有任期，他们等不急也不愿意等。在这种情况下，要各级地方政府自觉地加大教育经费的投入力度，不太现实。

所以，《教育投入保障法》里提出将财政性教育经费投入增长纳入各级地方政府的政绩的考核指标，就是试图建立一个硬约束。

落实“三个增长”

《21世纪》：落实“三个增长”是《教育投入保障法》里的一个重要部分？

周洪宇：没错，关于这个部分有比较大的篇幅。首先，我认为要合理划分教育投入责任，从而形成各级政府合理分担的投资机制。《教育投入保障法》中明确规定了各类学校收费的种类、数额及用途，保证其真正地用于教育，同时还规定了非法收费或挪用教育经费的处罚力度。并将各级政府预算中教育经费支出单列，设置“教育经费类”级科目，列入各级政府预算。

除此之外，这两年还有个问题比较严重，就是中央投入对地方投入的“挤出效应”，中央财政教育经费投的越多，一些地方政府的教育经费投入没有相应增加，反而出现减少的倾向，“搭便车”的情况比较严重。所以，《教育投入保障法》中也提出，要将财政性教育经费投入纳入地方政府的考核指标体系。建议中央政府明确规定各级地方政府年度教育投入总量、在本级财政支出比例及年增长率。同时，还要确定经费投入增长率和经费总量时要扣除CPI上涨因素，防止经费增长被物价上涨抵消。

鉴于中国目前的体制，《教育投入保障法》建议把教育经费投入的增长指标纳入地方政府政绩的考核指标，实行“一票否决”制，

《21世纪》：除了纳入到官员考核指标之外，还有什么其他的监督措施？

周洪宇：一个是加大各级人大的监督作用，各级人大常委会加强对政府落实《教育法》中“三个增长”规定的财政性教育经费投入年增长率的年度监督和检查。同时，还要尽力推动财政部门的改革，比如说要建立财政国库集中支付制度，细化预算编制，硬化预算执行，强化预算监督。

《21世纪》：《教育投入保障法》还提出将校车经费纳入教育经费范畴？

周洪宇：去年甘肃校车惨案之后，我就跟另外一位全国政协委员一起发起了平安校车的倡议，在湖北当地组织了专家起草了一份名为《校车安全条例》的立法建议稿，提交给国务院法制办。来京之前，还到武汉黄陂区做了专题调研。

从现实看，由地方一家出钱建校车并不可行，应采取“央地共担”机制。而分担比例由于区域不同而各不相同，比如东部经济发达地区中央与地方的分担比例可以为30：70，中部地区为50：50，西部欠发达地区为70：30。这是车辆购置费用，至于维护费和运行费用，我建议是多方分担，可以向乘车的学生家长收取适当费用。对于农村学生，可由中央财政补贴学生部分乘车费，城市家庭困难学生，则可由地方政府分担。此外，对校车厂商和运营方给予优惠政策，以降低运营成本，减轻学生的负担。

这是一个复杂的系统工程，需要通过立法来确定各方的责任与权利。

拓宽教育投入渠道

《21世纪》：除了落实教育投入之外，现在还有另外一个问题——教育资源分配不公，《教育投入保障法》中是否有涉及？

周洪宇：《教育投入保障法》也涉及到这个问题，就是如何缩小区域、三级教育以及同级学校之间教育投入的鸿沟。以教育财力在三级教育间的分配来看，现在就存在比例严重失调的问题。无论是中央还是地方，教育经费更多投向高等教育，而作为覆盖面积最大的基础教育的经费投入却往往不足。国家对少数重点高校如985高校一投就是上亿，其中的清华、北大一投就是十几亿元，而一般院校，特别是中西部高校在持续扩招后，教学、生活设施严重不足，学校负债累累，高校间办学经费苦乐不均的现象非常严重。

为此，《教育投入保障法》明确提出新增教育经费主要的投向流程。具体来说，在学段上，应明确义务教育在教育经费投入中的优先地位，将教育经费的增量优先推行全免费义务教育。遵循先小学、初中，后学前和高中；由基础教育，到职业教育，再到高等教育的投入流向。在地域上，财政性教育投入的增量，重点用于缩小地区间、城乡间差距，因此，要先投入国家级贫困县——中西部农村地区(不包括国家级贫困县)——发达地区；从城乡看，先农村，后城市。在教育投入方向上，鉴于现在教育领域中公用经费投入的比例偏低，新增教育经费应该扩大对公用经费的投入比例。

毋庸置疑，国家的教育投入应该向弱势群体倾斜，这是《教育投入保障法》重要的一项立法原则。

《21世纪》：除了投入方向之外，我还注意到《教育投入保障法》中有关于拓宽教育投入渠道的建议。

周洪宇：目前，中国教育已从“有学上”向“上好学”的阶段迈进，虽然现在国家的教育经费投入每年都在涨，但跟普通老百姓要求“上好学”的强烈诉求相比，差距还不小，一些大城市近年来出现的“择校热”就是很好的例子。另外，我在地方上调研也发现，很多地市级以下的地方财政压力还比较大，还在吃“教育财政”。所以，怎样拓展和引导社会资本以多种方式进入教育领域，是各级政府必须要考虑的一件事。

现在有一个怪圈，一方面是教育缺钱，另外一方面却是很多社会资本想进来但不得门径。什么原因呢？我看还是国家的政策扶持力度不够。就拿税收政策来说，虽然已经颁布了捐赠法规，但在具体税收优惠政策上却没有明确规定，现在都是执行税前从所得中全额扣除捐赠额，至于鼓励社会捐赠的其他税收优惠，根本没有提及。

为此，《教育投入保障法》提出，要明确民间资本投资教育的税收优惠政策。办学历教育的，可以同公办学校一样免税；办非学历培训机构的，也可以给一定的税收优惠，毕竟是在为全社会培养人才。