VC/PE监管环境渐趋完善多头监管等问题仍有待梳理

2012年06月05日 20:36
来源：清科研究中心

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2011年底，国家发改委下发《关于促进股权投资企业规范发展的通知》，这是我国首个全国性股权投资企业管理规则，我国VC/PE行业从此步入“规范化管理”新时代。值此之际，清科研究中心推出《中国VC/PE行业监管政策解读及备案指引》，对中国VC/PE市场政策环境进行了分析，重点对比了八大热点地区政策环境。针对目前VC/PE监管趋紧的现状，报告梳理了国内外VC/PE市场监管环境，就发改委最新出台的强制备案政策，重点分析了我国VC/PE备案情况，并梳理国家和地方备案程序，为股权投资企业备案提供参考指引。同时本报告对国内外VC/PE行业自律和行为规范进行了相关阐述，从监管和自律两方面为中国VC/PE市场更加规范发展提供参考。目前我国对于股权投资的监管主要由国家发改委、商务部、证监会、银监会、保监会等单位和部门负责。股权投资基金及管理企业在国家发改委或地方政府管理部门注册，并接受其监督；创业投资企业可在国家发改委或地方政府管理部门注册。其他部门主要负责对VC/PE在募集或者投资过程中可能涉及的相关内容进行监督。

表我国VC/PE市场监管环境

来源：清科研究中心 2012.04www.zdbchina.com

尽管目前我国VC/PE行业监管正日趋完善，然而还存在一些问题尚待解决：

(一)多头监管问题依然有待梳理

我国日益重视对创投及股权基金市场的规范管理，但VC/PE行业的多头监管问题依然存在。首先，发改委“2864号文”的监管范围是在中华人民共和国境内设立的从事非公开交易企业股权投资业务的股权投资企业，而在中国境内从事股权投资业务但是在境外注册的美元基金，不在发改委“2864号文”的监管范围中，而是受商务部及外管局监管，由此可见，对于目前市场上同时管理双币种基金的机构存在多头监管的问题。其次，具有国资背景的股权投资企业若在中国境内设立股权投资企业，同样是受到国家发改委和国资委的多头监管。第三，券商直投所设立的股权投资基金，如已在发改委备案的中金佳泰(天津)股权投资基金合伙企业(有限合伙)，在受证监会监管的同时也是在发改委的管辖范围内。因此，清科研究中心认为，目前股权投资行业的监管体系仍然有待进一步梳理。

(二)对创业投资和股权投资定义缺位

2005年十部委发布《创业投资企业管理暂行办法》(简称《办法》)的目的，是通过“政策鼓励”与“投资引导”的结合，促进创业投资企业增加对中小企业的投资。由于引导各类创业投资企业(包括单个投资者出资设立的独资创业投资企业)增加对中小企业的投资均有意义，所以《办法》的调整对象既包括基金类创业投资企业，又包括由单个投资者及与其全资子机构设立的非基金类创业投资企业。由于创业投资企业通过支持中小企业的创业活动，有利于促进各类创新活动并增加社会就业，制定《办法》的目的是重在促进发展而非规范，故《办法》仅要求享受国家相关扶持政策的创业投资企业履行备案义务并接受备案监管。

而近期发改委“2864号文”的目的则是通过提出一系列规范性要求，来促进基金类股权投资企业健康发展。由于一些需要向社会募集资本的大型基金类股权投资企业一旦投资运作不规范，就有可能影响整个股权投资市场的健康发展，所以基金类股权投资企业必须要求其履行备案义务。但对于那些仅由单个投资者及其全资子机构出资设立的非基金类股权投资企业，由于不需要向社会募集资本，《通知》豁免了它们的备案义务。

目前，国家发改委对于创业投资及股权投资的监管有着明确的定位和区分。创业投资(VC)的备案管理采取自愿制，股权投资(PE)的备案则采取强制制，只为防范风险。但对两者的区分依然停留在注册名称字样，或注册时经营范围的描述，没有更为全面、深入、系统性的界定，致使注册为创业投资但实际从事股权投资业务的基金成为监管模糊地带。

(三)股权投资基金“非法集资”尚未有明确定义

从发改委“2864号文”的规定来看，股权投资企业的资本只能以私募方式，向特定的具有风险识别能力和风险承受能力的合格投资者募集，不得通过在媒体(包括各类网站)发布公告、在社区张贴布告、向社会散发传单、向公众发送手机短信或通过举办研讨会、讲座及其他公开或变相公开方式(包括在商业银行、证券公司、信托投资公司等机构的柜台投放招募说明书等)，直接或间接向不特定或非合格投资者进行推介。股权投资企业的资本募集人须向投资者充分揭示投资风险及可能的投资损失，不得向投资者承诺确保收回投资本金或获得固定回报。其中并无对于非法集资的明确定义。非法集资是一个习惯性说法，通常比较常见的是非法吸收公众存款，更严重的是集资诈骗。但监管部门或将“面向不特定公众募集”通称为非法集资，一方面界定并不明晰，另一方面与非法集资的司法解释并不对等。

对于非法集资的司法解释，根据2010年11月22日最高人民法院审判委员会第1502次会议通过的《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释〔2010〕18号)第一条规定：“违反国家金融管理法律规定，向社会公众(包括单位和个人)吸收资金的行为，同时具备下列四个条件的，除刑法另有规定的以外，应当认定为刑法第一百七十六条规定的‘非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款’：(一)未经有关部门依法批准或者借用合法经营的形式吸收资金；(二)通过媒体、推介会、传单、手机短信等途径向社会公开宣传；(三)承诺在一定期限内以货币、实物、股权等方式还本付息或者给付回报；(四)向社会公众即社会不特定对象吸收资金。未向社会公开宣传，在亲友或者单位内部针对特定对象吸收资金的，不属于非法吸收或者变相吸收公众存款。”而对于非法集资事件的处置，通常初期由银监会牵头的“处非办”处理，具体由公安立案，侦查完结交检察院向法院提起公诉。

(四)行业协会仍以官办为主，缺乏行业内生性协会组织，代表业界声音

欧美的PE行业协会属于市场自发形成的行业自律组织。从协会的发起者来看，NVCA、EVCA等都是由业内几家有影响力的机构倡导设立的。而且，协会独立于政府但与政府保持一定联系。一方面，在EVCA、NVCA等协会的发展历史中，其成员和经费全部来自PE及相关市场机构，没有来自政府部门；但另一方面，这些行业自律组织并非与政府毫无关系。对比而言，我国PE行业的自律是外生的自律机制，行业协会以官方设立为主，多数由当地金融办、发改委等政府部门倡导设立，市场化的行业自律组织较少。由于市场化自律组织的缺失，就导致没有一个权威的行业协会组织可以真正代表业界的利益而发言。