社保专家交锋“中国式养老”难题：养老金缺口靠啥填补

2012年06月21日 01:51
来源：第一财经日报作者：王羚

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有关养老金的任何问题都能引起一波又一波热议。近日，从人力资源和社会保障部透出口风将建议延迟领取退休金年龄，到一份报告曝出中国养老金缺口在2013年就高达18.3万亿元，从相关部门的迅即辟谣，到草根和专家纷纷发表言论，养老金成了政府、学者以及普通民众关注的话题。

巨大的养老金缺口对于不同年龄层次的人们来说意味着什么？延迟退休年龄对个人带来什么样的影响？现行的养老保险制度能否保证人们在老年之后衣食无忧？

当被学者批为“漏洞颇多”的养老保险制度遭遇迅猛来袭的老龄化浪潮，而养儿防老已经不现实之后，中国人将靠什么来养老？就上述问题，《第一财经日报》采访了中国人民大学公共管理学院教授李珍、清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥、浙江财经学院经济与国际贸易学院教授谢作诗。

中国养老金缺口到底有多大？

杨燕绥：中国养老金确实是存在巨大的缺口，至于目前缺口到底有多大，具体要看变量的设计、模型的设计。但有一点可以肯定，分析中国的养老金缺口，不能看每年人力资源和社会保障部公布的养老金结余数据。因为这个数据质量不佳，第一，结余是少数省市的，比如东莞、深圳，这些年轻的城市，才有结余，第二，这些结余是来自个人账户的，实际上钱被挪用了。但现在中国的养老保险制度是个人和统筹混账管理，这导致年轻人将来要用的钱挪到当前发放，虽然当年看没有缺口，但是实际上缺口非常大。

中国的养老保险制度缺乏精算和顶层设计，结构混乱，将来会面临更大的挑战。

李珍：所谓2013年中国的养老金缺口达到18.3万亿，这个数字和年份或许是被误读和误传了。如果只讨论当下问题的话，说到养老金缺口，从现金流量的角度看目前每年保费收入是大于支出的，基金是安全的；如果从存量的角度看，政府对转制成本是负债的，但是转制成本到底是多少，远远没有共识，更没有官方的数据，仅就个人账户没有做实的部分而言，“空账”已达到一万多亿。所以，如果不及时对养老制度进行改革和调整的话，十多年后就可能出现当期收支不平衡的情况。

谢作诗：到底有没有18.3万亿的缺口？这个问题不重要。即使今天没有18.3万亿的明天也会达到、超过，并且最终不可维持。从世界各国的经验来看，社会保险都有很严重的问题。这是个可怕的财政黑洞，迄今为止没有一个国家能解决得了，毫无例外。美国很多地方政府在财政上面临破产，最大的债务包袱就来自于社会保险的负担。欧洲多国陷于主权债务危机，主要原因也是社会保险吞噬了大量的财政收入，是名符其实的财政黑洞。

延迟退休利弊如何？

李珍：提高退休年龄、延迟退休金领取时间不是一个概念，但同样是一个敏感的话题。提高退休年龄其实也是一个利益重新分配的政策。我想仅从受益人个人的角度谈谈退休年龄政策。

首先，在可以预见的二三十年，甚至更长一些时间内，中国经济将高速增长，这样工资也将高速增长，晚些年退休，对于绝大多数人来说更能享受工资增长带来的好处。

其次，提高退休年龄不仅仅是改善制度的赡养比，对制度的长期可持续发展起重要作用，对减轻或者是至少不加重企业和我们在职时的税负是有帮助的，从而长期内对就业也是有帮助的。目前基本养老保险制度的赡养比是3：1，即3个人缴费养1个退休老人，如果不提高退休年龄，随着人口老龄化的发展，制度赡养比很快会达到2：1。我们要么选择更高的费率，要么选择拿更少的退休金，要么选择更多的缴费年限和更大的缴费基数，除此之外，我们还能做什么？也许有人会说，财政出钱！记住，政府的钱都是纳税人的钱，差别只在于你是以保险费的形式还是别的什么税种来缴纳。

最后，提高退休年龄对我们个人而言也是至关重要的。我们的基本养老保险由两部分构成，即社会统筹和个人账户，退休时我们从社会统筹获得基础养老金，从个人账户获得个人账户养老金。基础养老金的多寡主要取决于我们的缴费年限的长短和缴费基数的大小，缴费年限越长、缴费基数越大，养老金则越高，即所谓“多缴多得，少缴少得”。个人账户养老金更是与退休年龄相关。个人账户的积累额在退休时会均摊到每月的退休金里，退休年龄越低，月除数越大，每月的退休金越少。政策规定，50岁、55岁、60岁退休的月除数为190、175和139。一个60岁和一个50岁退休的人比，前者个人账户多积累10年而月除数小51个月。

谢作诗：毫无疑问，延迟退休金领取年龄是错误的。第一，这违背了契约精神，损害了那些足额交付了养老保险金而希望退休养老的人的利益。第二，延迟退休并不能根本解决养老金账户亏空的问题，只是把问题向后推。当然，我清楚，搞社会保险，养老金账户或迟或早必然要出现亏空，可以用变卖国有资产来弥补养老金账户，也可以增加税收用财政转移来弥补养老金账户，还可以发货币来弥补养老金账户，但是这些最终不可维持，到最后延迟退休金领取时间就成为必然选择。延到快死的那一天再领取养老金，账户亏空的问题当然不会存在。但这对于那些交保险金的参保人是不是掠夺、不公平？这样的社会保险又有什么意义？

国资补充养老金缺口？

李珍：用存量的国有资产来填补基本养老保险的缺口不是一个新的观点，上世纪90年代以来讨论转制成本时，包括我本人在内的许多人都有此主张。对于时下的热议，我认为应该认真区别转制成本的缺口和基本养老保险制度未来的缺口。因为养老保险制度建立时，“老人”和基中人”工作期间的用于养老的劳动剩余并没有形成养老基金而是化为国有资产，转制成本用国有资产来填补是合情合理的，而新制度未来的负债由国有资产来填补则需要慎重。

在理论上讲，国有资产是全民的，凭什么用来补助一部分人？一些国家也建立了养老储备基金，如挪威的养老储备基金的目标是人均60万美元，它是人人有份的制度，而我们不是。即使未来中国的城镇化率达到80%~90%，我们也不能指望基本养老保险能做到全覆盖，因为从就业结构看，我们的非雇用就业是大量的，其中的许多人不会被现行社会保险制度覆盖。

杨燕绥：至于国有企业的工资总额结余、外汇储备冲抵、国有股划拨都是减小养老金缺口的办法，但是都需要有详细的制度安排，不是说一句话就可以的。国有企业现在养了这么多老职工，实际上它自己消耗也很多。它到底能做多少，怎么做，这都需要制度安排。

谢作诗：我主张取消社会保险制度，而不是用国有企业利润，或者变卖国有资产补充社保基金。因为这样做只是缓解一时的困难，却不能根本解决账户亏空的问题。至于外汇储备，根本就不能用来补充社保基金。你不能直接给大家发美元，因为国内根本就不流通美元，发了美元人们会到银行换成人民币，最终美元还是回到外管局成为国家的外汇储备。

这个过程等价于央行直接印钞票补充社保基金。外汇储备是那些出口了产品的个人和企业将所得美元暂存于国家(人民币是收据)的产物，人们随时有用人民币(收据)换回美元的要求，怎能发给大家了事？当然，一定要坚持社会养老，那么卖国有资产补充社保基金的确不失为一个好主意。

问题根源和出路何在？

杨燕绥：现行政策问题很多，比如制度碎片化、身份特征浓厚，公共部门个人不交费，待遇反而高，导致财政负担越来越重。企业承担费率高，个人账户空账贬值，同时面临地方政府挪用风险。

当前需尽快对中国养老金制度进行结构调整，建立国民基础养老金制度，以克服老年贫困；同时打造个人账户的储蓄和市场融资功能，来改善老年生活。这个必须尽快做。但是目前我对养老保险制度结构调整的前景并不乐观。

谢作诗：中国养老金制度最根本的问题和弊端，其实也是整个世界养老金制度根本的问题和弊端。只是中国由于特殊的人口结构，以及由于制度缺陷养老金使用缺乏有效监督等原因，其面临的问题会更严重。

最理想的是以储蓄养老、养儿防老，以及基于市场的理财投资、商业保险等综合保险体系。政府只提供最低生活标准的保障，这是社会救助，不是社会保险，不是社会养老。征收的费用不应叫做社会保险金，而应明确地叫社会救助金。

养老保险是储蓄型保险，不能像消费型保险那样用没发生风险事件的其他人的保险费来补偿。储蓄型保险其实不是保险，是储蓄型投保人总会退休，要求获得年金返还，这是确定无疑的。储蓄型保险应是以本人支付的保险费来返还年金。无论是通货膨胀使得储蓄的养老钱变得不值钱发生养老困难，还是预期寿命延长使得储蓄的养老钱不够养老了，又或者是独生子女使得依靠子女养老有困难，这些都是系统风险。社会保险并不能够解决系统风险。而且一个人究竟将其收入中多大的部分存起来作退休之用才是合理的，这完全取决于此人的生活状况与价值观。为所有人定下一个参与社会保障体系的最低比例，和为他们定下花费于住宿或者交通的最低比例一样，都是极不合理的。个人对如何支配其拥有的资源最有发言权。

李珍：中国不是人口结构最老的社会，但我们养老保险的费率达到28%，可能是世界上最高的。在职时费率高、退休金难“保基本”，从长期看财务难以持续，这就是制度的问题。

管理中的“跑冒滴漏”是部分的原因，最主要的原因还是制度安排出了问题。第一，我们设计了个人账户，但个人账户资金的收益率远远低于工资率，所以产生了部分效率损失，个人账户提供的养老金远远达不成制度设计的水平。

第二，制度的目标太多，参数的设定不能同时满足诸多的目标。基本养老保险制度简单照抄了社会保障的基本目标：广覆盖、保基本、可持续。我们的定量研究发现，在基本养老保险中广覆盖与保基本、可持续是冲突的。

为了广覆盖，制度规定的领取养老金的资格过于宽松，除了热议的退休年龄过低外，最低缴费年限只有15年、缴费基数下限为社会平均工资的60%，有些地方更是下调为40%，这样缴费的基数会缩小、缴费的人数会减少。这也就是为什么看上去我们三个人养老一个，费率达28%，而老年人的收入还会如此低，且基金结余也不多的原因。

我个人的建议是改结构调参量。社会统筹与个人账户分离，政府只对社会统筹部分负责，如果我们可以通过调整参量保证3个人养1个人，保证缴费基数为社会平均工资的100%，则费率15%的情况下，养老金就可达45%。个人账户分离后可并入企业年金，也可做成个人养老储蓄账户。调参量包括小步提高退休年龄、提高最低缴费年限、保证现行的缴费基数等，这是一个一揽子计划。