贾康：对“预算法修正案不准地方政府举债”不理解

2012年06月28日 19:52
来源：凤凰财经

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财政部财政科学研究所所长贾康

凤凰财经讯 由上海市政府和一行三会共同主办的2012年陆家嘴金融论坛于6月28-30日在上海举行，本届论坛的主题是“金融治理改革与实体经济发展”，凤凰财经进行全程直播。财政部财政科学研究所所长贾康表示，不理解为什么这次预算法进入第二轮修订过程中，否定了第一轮关于地方债的正面表述，而退回了过去多少年的、一句话的，除国务院特别批准之外，地方政府不得举债这样一个陈旧的表述。

以下是贾康发言实录：

贾康：地方政府的融资体系，我认为应该合理的、内在的和政府整个体系深化改革形成匹配关系。我们现在从中央到地方政府体制改革，财力分配方面是什么样的思路呢？我们认为，既然已经在1992年小平同志南巡之后就确立了社会主义市场经济的目标模式，94年实施了财税配套改革的框架，现在这么多年完全可以清晰的做出肯定。中国要走市场经济之路，在财政体制上必须建立可持续的、以分税制为基础的分级财政，这个分级财政逻辑上的要求，首先要清晰、合理化规定从中央到地方的事权，后面是财权、税基，还有预算，这是公共财政追求的运行当中的载体。

现在我们在预算后面跟着的还有什么？还有一级合理的产权、举债权，这就说到了今天的主题，地方政府如果有举债权，这是体现在融资体系里面，和他所有的政权、事权、税权、预算合理的制度安排相匹配的组成部分。

举债权的实际情况，是在我们以前多年规则上不给地方政府，预算法还在修订当中，过去预算法规定地方政府无法举债。除了国务院批准，而地方政府知道国务院不会批准。现实当中，地方政府要贯彻自己的战略，我们地方税体系迟迟不能成形，他也意识到在市场经济环境下，他有可能变相的举债。

潜规则强制替代明规则，有合理内核但却是有风险因素存在的事物。具体的风险，从总量来说，10.7万亿我们做一个分析，还不构成中国公共部门债务超过安全线的总量风险，把它和其他可以通过统计数据和其他数据了解到的公共部门其他债务合在一起，中国公共部门的负债率大概是50%上下，明显是在欧盟签马约60%的这个线之内。

大家知道，金融危机发生之后，欧盟全面失守60%的预警线，中国在这个区间内，总量上不会造成危机性的、直接的威胁。但是风险确实在积累，而且绝对不可忽视，在一些局部，在某些项目上风险非常明显，特别是这个机制不好。既然是隐性负债，就缺乏公众监督，没有透明度，你无从知道在一些项目上是什么情况，风险度如何。

一旦被什么因素触动这个风险，变成现实的风险，就变成局部的危机。你要缓解这个危机，就要采取救火的方式。而且这个运行过程当中，你很难避免扭曲，甚至是不正之风、腐败现象。

我们认为，要跟着中国财税体制改革，从中央到地方，把分税制贯彻下来，真正落实。在地方债已经形成的格局基础上，要注意疏堵结合，堵不如疏，要开前门、关后门，修围墙，发展地方的阳光融资制度。

连续四年，地方债登堂入室之后，去年宣布四个地方推行自主发债的试点，这都代表了正确的方向。以后用阳光融资和预期、透明、受公众监督、讲究规范、有利于控制风险的地方债去置换、替代地方融资平台和其他一些形式隐性的、不规范的、风险不容易控制的、不健康的隐性负债，同时又保持地方政府作为融资主题可能通过融资发挥出来的贯彻经济社会发展战略，支持经济社会发展的正面效益，这才是一个比较周全的、我们认为合理的对待地方债务和地方融资体系建设的态度。

顺带说一下，我作为研究者，我不能很好的理解，为什么这次预算法进入第二轮修订过程中，否定了第一轮关于地方债的正面表述，而退回了过去多少年的、一句话的，除国务院特别批准之外，地方政府不得举债这样一个陈旧的表述。

这一点上，如果真的确定这次《预算法》的修订，完全没有体现我们立法怎样为现实生活体现它的规范作用和指导作用、服务作用的实质精神。立法解决什么问题？解决中国经济社会转轨过程中法律怎样越来越健全、越来越能对实际生活发挥实质性的指导、约束和服务作用。你如果看到有矛盾，就退回原来的条文，等于没有任何作为，我不理解，这里提出供大家批评、指正。