朱海就专栏：《预算法》或为个体的权利伸张开辟通道

2012年07月26日 08:50
来源：凤凰财经

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《预算法》被认为是第二宪法，它的修订被认为是推动宪政民主的一个契机，笔者认为在未来的几年甚至是可以说是唯一的机会，因此，这次的修订应该引起足够的重视，公众应该积极参与，使这部法律成为开启中国宪政转型的里程碑。

预算的数据在地方层面才是情境相关的

《预算法》通俗地说就是关于政府如何花钱的法律，政府的钱都来自纳税人，政府没有权力自主决定如何花钱，而是要根据纳税人的要求花钱，为了防止政府乱花钱，因此需要一部相关的法律，来制约政府的行为

《预算法》通俗地说就是关于政府如何花钱的法律，政府的钱都来自纳税人，政府没有权力自主决定如何花钱，而是要根据纳税人的要求花钱，为了防止政府乱花钱，因此需要一部相关的法律，来制约政府的行为。那么谁来制约政府呢？谁有能力来制约政府呢？怎么才能制约政府呢？这些都牵涉到信息和激励问题，相关的法律条文在制度设计上就应该有针对性地解决这些问题。

对于政府部门公布的支出数据，且不说很可能有水分，即使是真实的，我们也很难对数据所体现的支出的“正当性”作出一个判断，比如教育的支出究竟多少合适，没有标准可依，其困难程度随着统计范围的扩大而增加，不要说底层的民众不清楚国家层面的预算多少为合适，即便是中央领导，他也不可能弄明白多少的预算支出是恰当的，造成这种困难的一个原因是国家层面公布的数据总是粗略的，不可能事无巨细地把各项支出都公布出来，而如果只有粗略的数据，我们是很难去判断某项支出的合理性的，以及各个支出项目相对增减的合理性。

如果是在地方层面，那个问题就好办多了，因为地方的公众有更多的有关地方政府支出的信息，很多支出就在眼皮底下，政府公布的那些数据不再是干巴巴的数字，而是和他们的切身体会联系在一起的感受，通俗地说，这时公众对数据有感觉了，具备信息功能的数据，只能是那些在公众的脑海中，能够和他们感受、体验的事实建立起某种联系的数据。

举个例子，前段时间，我有一位在瑞典定居的朋友告诉我，在他所在的城市，一位居民从政府公布的支出数据中发现，同样的两家公共图书馆，人流量大、读者更多的图书馆得到的财政拨款反而少于那家人流量小、读者少的图书馆，他觉得不合理，因此，他把就这个事情告诉了当地的媒体，媒体公布这个事情之后，第二年，情况就改变了。

而在我们这里，为什么我们迄今为止很少见到公众质疑预算数据，一个重要原因是根本无法质疑，因为你对数据的合理性无从判断，也就是说，数据和事实无法建立联系。

在地方层面，公众才有监督的激励

应该在地方层面落实预算法。公众理论上会关注自己缴纳的税收的使用，因为毕竟是自己的钱，但是，由于公共支出是公共产品，存在搭便车的问题，最终的结果是谁也不去关心，这是为什么在预算问题上不应该有什么话语权的政府一手遮天的原因

从“激励”的角度看，也是应该在地方层面落实预算法。公众理论上会关注自己缴纳的税收的使用，因为毕竟是自己的钱，但是，由于公共支出是公共产品，存在搭便车的问题，按照奥尔森“集体行动的逻辑”，最终的结果是谁也不去关心，这是为什么在预算问题上不应该有什么话语权的政府一手遮天的原因，如是在地方层面，这种困难将会得到缓和，因为一个地方的公共产品和该地方公众的利益密切相关，公众当然会有激励关心公共资金的使用，以及公共产品的供给。

核算预算的单位还可以再细化

一个普遍存在的现象是各级政府和国有事业单位为避免下一年度的预算被削减，在年底都突击花钱，显然，这种现象的存在表明这些部门和事业单位获得的预算收入太多了，已经大大超出需求。这类现象不能从根本上杜绝，一个重要的原因是地方政府或事业单位不是独立的预算单位

那么什么样的层面才是合理的呢？我们注意到现在北京是国内率先公布预算的城市，但在“市，的范围内实施《预算法》还是会有上述严重的信息和激励问题，特别是这样的大城市。本月初公布的《预算法》修正案(草案二次审议稿)所公布的最低层级的预算主体是“县、自治县、不设区的市、市辖区政府”，其实还应该更细化到乡镇层面，越是小的地域范围，信息和激励的问题就越小。在这里，“地方”不只是地域的概念，还包括所有的公共事业单位，如高校，也应该实施《预算法》还当前高校衙门化，教授以当官为目标，一个重要原因是高校的预算不透明，存在暗箱操作的空间。

当前，一个普遍存在的现象是各级政府和国有事业单位为避免下一年度的预算被削减，在年底都突击花钱，显然，这种现象的存在表明这些部门和事业单位获得的预算收入太多了，已经大大超出需求。这类现象不能从根本上杜绝，一个重要的原因是地方政府或事业单位不是独立的预算单位，也就是说上下级政府和上下级事业单位之间存在利益的相关性，这种相关性促使上级政府或上级事业单位鼓励它们的下级多报预算。

人大审查预算在地方层面有一定的可行性

人大中的专家很多都是退居二线的非专业人士，他们没有能力审查，更为重要的一个原因是信息不对称，人大没有政府部门掌握的信息多，政府有信息优势，在这种情况下，人大又凭什么质疑政府的预算呢？他们在一开始就感到理亏了，这样，也就只能举手表决通过了

参照国外议会审查预算草案的做法，在《预算法》修正案中也明确了各级人大审查预算草案的权力，在《预算法》修正案中涉及人大审查的内容多达54处。在程序上，这是没有问题的，我们质疑的是这会不会流于形式，而不能真正地把审查监督政府的功能发挥出来。一方面，如李炜光教授已经指出的，人大中的专家很多都是退居二线的非专业人士，他们没有能力审查，更为重要的一个原因是信息不对称，人大没有政府部门掌握的信息多，政府有信息优势，在这种情况下，人大又凭什么质疑政府的预算呢？他们在一开始就感到理亏了，这样，也就只能举手表决通过了。如在地方层面落实预算，情况就会不同，在地方层面上，人大代表掌握更多的信息，也能把民意反映到预算中。

通过预算法的实施，在地方层面改变拿政府没辙的状况还是有可能的。其原因，除了人大在地方层面可以发挥作用以外，还有就是媒体在地方层面更容易发挥监督的作用，包括监督政府和监督人大代表。迄今为止，我们都很少看到有媒体对预算事宜的质疑，一个重要的原因就是预算不是在地方层面实施。

与其说《预算法》修正是一个与“预算法有关的问题，不如说是一个“个体权利”的问题，如说预算法》能够在地方层面得以落实，那么也就会个体的权利的保障和伸张开辟了一条通道，因此，我们绝不可忽视这次的预算法修正。