户籍改革：要态度更要行动

2012年11月09日 23:13
来源：华夏时报

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户籍改革：要态度更要行动

“要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”

本报记者张智北京报道

2012年的初冬，户籍制度改革的坚冰开始显露出融化的苗头。

11月8日，中共中央总书记胡锦涛在十八大报告中表示，要加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式。报告指出，要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

这是一场持续了多年的变革。

1958年，《中华人民共和国户口登记条例》正式颁布。该条例把“农业人口”和国非农业人口”在人口统计指标上划分开来，加强了对迁徙人口的管制。该条例标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。时至今日，户籍制度依旧对普通中国人的日常生活发挥着重要的影响。

薄薄的一纸“户籍”，本身只是身份管理的一项制度设计，但由于附加于户籍之上还包括各种身份福利，让户籍改革成为了改革之坚冰。

“非农业户口在各项待遇上明显优于农业户口。城乡二元体制进一步强化了‘城市户口’附着的利益，从社会保障到教育、医疗、公共服务，‘户籍利益’几乎涵盖了所有公民权益。”三农问题专家、中国人民大学教授温铁军表示。

对户籍制度改革的呼声，从来就没有停过。现在，中央或将把户籍改革放在更重要的位置上。

制度藩篱

2006年，中央党校“三农”问题研究中心秘书长曾业松在调查中发现，城乡户口差别背后隐含的社会不公非常多，如社会地位、收入标准、子女入学、劳动就业、医疗卫生、社保、福利、高考、升职、培训等等。他认为，现行户籍制度已越来越不适应社会发展的要求。

“在改革开放前，城市人口靠国家财政补贴享受到从出生到死亡的各种保障制度，而占人口80%的农民一直与这种制度无缘。”温铁军表示。这种情况尽管在改革开放后已经有所改善，但包括社会保障、教育、医疗、公共服务户籍差异依旧明显存在。

全国人大常委会委员、民建中央副主席辜胜阻也注意到，我国由劳动力过剩向劳动力短缺转变的背后，是新生代农民工想留在城市，但由于子女教育、父母养老等原因无法在城市安居的问题。

2005年，公安部法制局副局长孙茂利透露，公安部正抓紧调研起草户籍法。公安部有关负责人评价说：“户籍管理是政府社会管理和公共服务中的一项重要基础性工作，也是公民参与社会活动和行使法律赋予的各项权利的前提和保障。逐步取消农业、非农业二元户口性质的一个重要意义是实现公民身份的平等。

全国人大内务司法委员会经审议认为，1958年全国人大常委会通过的《户口登记条例》，已不适应国家经济和社会发展的需要，改革我国现行的户籍管理制度势在必行。

不过，这一法规至今仍未出台。

任重道远

滞后于经济发展和公民权利发展的需要的户籍制度改革，多年来正踽踽前行。

早在2002年，公安部就作出过明确的规定，对于进入小城镇和县级市市区的农民，只要他有稳定的居住地，有稳定的就业或者稳定的收入来源，就可以根据他自己的意愿举家迁入或者个人迁入。“小城镇的户籍实际上早就已经放开了。”中央财经领导小组办公室副主任陈锡文对媒体介绍。

此后，北京、上海等地先后出台政策，在一定程度上尝试放宽户籍准入制度。公安部也多次研究讨论深化户籍制度改革的意见。2012年两会，国务院办公厅公布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，其中提出的分类明确了户口迁移政策、依法保障农民土地权益等内容。

改革棋至中局，最艰难的还在后面。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁在一次调研中发现，户改几乎遭遇所有市长的反对。

“户籍制度的限制，导致这些已进城和将进城的农民并未享受到和城镇居民平等的公共服务，造成了两极的就业和生存状态，这种分化状态对经济和社会发展极为不利。”李铁指出。

国务院参事马力曾表示，户籍制度背后附加了大量的福利制度。因为户籍不同，公民权利不平等，户口的附加功能差异明显。

7月19日，国家发改委副主任胡祖才介绍《国家基本公共服务体系“十二五”规划》时说，《规划》将基本公共服务的范围确定在8个方面：公共教育、就业服务、社会保险、社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共卫生。这8个方面涵盖了一个人从出生到终老所需的基本公共服务，公共服务将与户籍逐步分离。

不过，这个代价或很昂贵。

社科院蓝皮书指出，今后20年内，中国将有近5亿农民需要实现市民化，人均市民化成本为10万元，为此至少需要40万亿-50万亿元的成本，这是不计入通胀、只计入城市福利的保守数字。

“让农民得到更多土地增值收益”

“改革征地制度”的内容被正式写入十八大报告

本报记者杨仕省北京报道

“总书记说了，要提高农民在土地增值收益中的分配比例。”11月8日，在北京从事建筑业的扬雄兴奋地对本报记者说。

“改革征地制度”的内容被正式写入十八大报告，令扬雄这些农民工欢欣鼓舞。这一天，胡锦涛在中共十八大作报告时说，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。

这将扭转靠牺牲农民土地利益降低工业化、城镇化成本的现状。多位经济学家接受本报记者采访时分析称，在现行土地制度下，在加速的城市化进程中，农村土地被大量征收，土地增值收益巨大，但众多农民却无法公平地分享。

北京师范大学房地产研究中心主任董藩也认为，对农村土地的低价收购、高价出售致使政府和开发商获得巨大收益，这导致农民权益受到巨大损失。“土地剪刀差是对农民权益的最大剥夺。”董藩说。

城乡一体化加速

胡锦涛在报告中特别提到，“解决好农业农村农民问题是全党工作的重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。”

国务院总理温家宝也曾表示，现在有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。他要求，精心设计征地制度改革方案，今年一定要出台相应法规。

不过，“在此之前，农民几乎被排斥在土地增值收益分配体系之外。”中国建设管理与房地产法研究中心执行主任王才亮告诉本报记者，“对于广大征地农民来说，能够到手的只有地上附着物和青苗补助费用，哪怕是这点费用往往也大打折扣。”

“征地改革必须提高给农民一次性土地补偿费用，这点非常关键。”北大著名法学教授姜明安告诉《华夏时报》记者，只有改善土地财政模式，让利于民，才能让农民得到更多土地增值收益。

“总书记的报告主题鲜明，立意高远。”在山东代表团全体讨论会议上，十八大代表德州市委书记吴翠云说，胡锦涛总书记关于“推进城乡发展一体化”的报告内容让她印象深刻。

多位专家认为，这为建设新农村指明了方向。推动城乡发展一体化，将对解决“三农”问题有极大的促进作用，使城乡发展能够互相衔接、互相促进。

太平洋证券研究院副院长张伟明表示，伴随着十八大的召开，促进城乡一体化涉及的方面广泛，将为市场带来大量的机会，涵盖了保障、养老、居住等多方面的问题。

增加农民收入

为确保到2020年实现全面建成小康社会目标，十八大报告还提出：“实现全国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。”这是中共首次明确提出居民收入倍增目标。

国家发改委经济学家常修泽认为，十八大针对居民收入增长不仅提出了量化目标，而且还是倍增目标。“到2020年再次实现收入倍增不是遥不可及的，年均增速保持在7%-7.7%之间即可达到。”常修泽说。

发改委此前发布了《全国农村经济发展“十二五”规划》(下称《规划》)。《规划》提出的目标是：粮食综合生产能力达到5.4亿吨以上，农村居民人均纯收入年均增长7%以上，其中工资性收入占农民人均纯收入的比重达到45%以上。

“7%的目标也是比较合理的。”国家信息中心预测部副主任祝宝良认为，7%相比去年、前年的增长速度可能会略低，但未来几年我国经济增长速度可能会出现回落，这个比例问题不大。

“十一五”期间，我国农民收入已经实现5年连续增长，到2010年达到5919元，扣除价格因素，年均实际增长8.9%。2011年，我国农民收入实际增长幅度实现了近25年来的最高水平，全年农村居民人均纯收入6977元，比上年名义增长17.9%。不过，尽管农民收入增速连续两年快于城镇居民收入增速，但城乡差距仍然不小。