陈清泰：建立公平竞争的市场机制

2012年11月10日 03:42
来源：21世纪经济报道

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11月8日，中国共产党第十八次全国代表大会在北京召开。当日下午，李克强同志来到“十八大”山东代表团参加讨论时指出，党的“十八大”明确提出，全面建成小康社会，全面深化改革开放，要实现这“两个全面”的目标，关键是推动“两个加快”，即加快完善社会主义市场经济体制，加快转变经济发展方式。

“必须不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，处理好政府和市场的关系，实施更加积极主动的开放战略，增强发展的动力与活力。”李克强如是说。

围绕社会主义市场经济以及国有企业改革等议题，本报记者专访了原国务院发展研究中心副主任陈清泰，他曾参与起草1993年党的十四届三中全会《决定》中关于国有企业改革部分。

陈清泰认为，20年前“姓资姓社”问题的突破，大大解放了思想，为建立社会主义市场经济体制扫清了障碍，极大地调动了经济增长潜力。

作为改革亲身经历者，他期盼“十八大”以及接下来的“十八届三中全会”能像20年前突破“姓资姓社”的禁锢一样，摘掉企业“所有制标签”，消除“所有制鸿沟”，打破“姓国姓民”的枷锁，实现生产力的再一次解放。

建立国企民企公平竞争的市场机制

《21世纪》：从“十四大”开始，我们就把“社会主义市场经济”确立为改革目标，有人认为我们现在仍然是半市场、半计划经济体制，尤其国有企业改革，您怎么看？

陈清泰：从20年或30年跨度来看，国有企业改革确实取得了很大进展，但近年改革明显放缓了，社会上一些争论再起。我想，现在我们还是回到原点上，看一看中国为什么要进行国有企业改革？到底要解决什么问题？也许能帮助我们理解国有企业改革的基本命题。

1992年，党的十四大确立了“建立社会主义市场经济”的改革目标。接下来一个绕不过去的历史性难题，就是在一个国有经济占超大比重的国家，市场主体能不能建立起来。

在传统体制下，国有企业与计划体制紧密相联、相互依存。国有企业是计划经济的支柱；计划体制是国有企业生存的依托。国有企业产权不独立、决策不独立，没有盈亏的责任。在政资不分、政企不分、所有权与经营权不分的“国有国营”的体制下，企业是实现国家计划目标的一个个执行单位，不是独立的市场主体。

庞大的国有企业群归属于国家一个投资主体，国企之间存在各种各样的关联关系，有竞赛，没有竞争。这种国有经济的实现形式，与市场经济怎能相容？政府既掌握公共权利又是国有经济的主宰，企业并不独立，市场经济体制怎么建立？巨大的国有经济是一个主体，其他市场主体怎么参加竞争？当时国内外舆论普遍认为，国有经济对应的就是计划经济体制；选择市场经济就只能私有化。

1993年在起草党的十四届三中全会《决定》时，江泽民几次提出并要参与起草的同志回答的一个重大问题是：公有制、国有经济与市场经济能不能结合、怎样结合？

实际上当时我们面临严峻的政治选择。在公有制、国有资本的范畴，如果能找到与市场经济对接的新的实现形式，构造出独立的市场主体，那么我们就可以顺利实现社会主义市场经济的改革目标。如果找不到公有制与市场机制的结合点，要么为坚持公有制、国有经济，只好退回到计划体制；要么坚持利用市场机制，提高资源配置效率，就得私有化。显然，这都是我们不愿接受的结果。

《决定》起草组设定了十六个调研题目，责成我牵头第二个题目，就是关于建立现代企业制度。最终，三中全会《决定》放弃了在传统体制框架下，以简政放权、减税让利和对不同所有制企业轮番政策调整搞活企业的思路，提出以产权制度改革和企业制度创新，构造千万个独立的市场主体，建立社会主义市场经济基础的全新思路。《决定》指出，以简产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”为特征的现代企业制度是国有企业改革的方向。这是我们建设社会主义市场经济体制理论的重大突破，是向建立社会主义市场经济体制迈出的具有决定意义的一步。

基于现代企业制度在建立社会主义市场经济中特殊重要地位，《决定》做出了一个非常重要的理论判断：“以公有制为基础的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础。

现在我们的争论实质上还是20年前提出的问题，要不要通过国有资产管理体制创新和企业制度创新，实现政企分开、政资分开，所有权、经营权分离？非此，在国有经济的范畴如何构造独立的市场主体？

《21世纪》：经过上世纪的国企改革，国有企业数量在减少，但影响在逐步扩大，比如很多行业的前几名都是国有企业，如何看待国企与民企的进与退？

陈清泰：关于“国进民退”还是“民进国退”的争论是没有意义的。作为执政的党和政府追求的绝不是谁进或谁退，而是鼓励所有企业公平竞争，做强做大、所有资本资源都能迸发出发展的潜能，把国家经济总量做得最大，使居民可以分得更多的财富。

争论的实质不是这个问题的本身，而是竞争的公平性。按企业所有制成分和行政隶属关系区别政策，是改革过程遗留的问题，近年在某些方面似乎在强化。

例如，不同所有制的企业与政府关系有亲有疏，因而受到不同的待遇。其中国有企业处于绝对强势地位。它属“体制内”、有制行政级别”和从政府那里获得稀缺资源的优势。可以获得特许经营权，占据行政垄断地位；获得政府投资项目、获得银行贷款最为便利。即便在竞争行业，也有市场准入和行政审批两道门槛。一些重要产业的准入条件往往是为大型企业“量身定制”；而行政审批则和与政府的亲疏程度相关。很多民营企业因此被挡在门外，称此为“玻璃门”

发展经济、保障民生，重要的是改变这种不平等的发展环境，使各类企业在平等竞争中优胜劣汰。

《21世纪》：从数据看，今年前8个月，国有企业利润同比下降12.8%，下降幅度超过其他所有制企业，如何看待这种现象？

陈清泰：国企经济状况相对差一些，有行业分布的因素，但在同行业中一般来说民营企业也会高一点。究其原因，两种企业经营机制上的差异有较大影响。民营企业的决策机制、管理体系更加灵活，更加适应市场竞争。

国有企业能不能效率得到改善？我认为是存在很大空间的，重要的就是要推进国有企业的改革，使国有企业真正成为独立的市场主体，把目标集中到提高企业竞争力、集中到投资回报、集中到提高投资效益。

从体制上看，由于政资不分，国有企业出资人没有把目标集中于投资回报；由于政企不分，外部对企业的各种强干预使企业无所适从。有企业高管抱怨，面对激烈的市场竞争，他们的眼睛不是盯住市场，而是看着上级领导。这就与民营企业心无旁骛地一门心思追求经济效益完全不一样。在这种情况下要让国企的效率非常之高，还有待改革。

国有资产资本化

《21世纪》：您的意思是国企要改革，其实改革主要还跟政府的改革有关系？

陈清泰：你说得非常对，深层次的改革已经转向国有经济结构调整和企业制度创新。国有经济的结构调整，不是以行政的力量改变一个个企业的业务结构，而是国有资本布局的动态优化。关键地要使国有资本具有流动性；企业制度创新进一步要做的是使国家所有者转变成股东，将“顶层国有企业”改制成股权多元化的公司。这两方面的改革聚焦到一个点上，就是必须使国有资产“资本化”，由“国有国营”，转向国股份制”

对于这一切，“国有企业”是无能为力的。随着改革形势的发展，国企改革的主导方面应当及时由“国有企业”是转向由国家寻找能促进生产力发展的国有资产资本化的管理形式。

在中国，国有资产管理体制改革是很敏感的问题，所以中央对这个问题采取了非常慎重的态度。在确立“现代企业制度是国有企业改革方向”的同时，中央一直特别关注的另一个问题是国有资产管理如何能与市场经济融合。

国有资产管理，是指国有资产的公共政策和公共管理职能，应由政府公共管理部门例如财政等部门负责，形成全国上下的管理系统。

国有资本运营，是指专业的国有资本投资控股公司依据国家公共政策在资本市场进行有进有退的运作；以及由注入国有资本社会保障性基金，以追求投资回报为目标进行资本运营。

国有资本监督，是指对国有资本运营状况、运作的合规性进行审计监督。

回过头来看，还是要改革国有资产的管理体制。迄今为止，我们一直将国有经济等同于国有企业，在产业领域把实物形态的“国有企业，作为国有经济的唯一实现形式。将经营性资产资本化，选择可以用财务语言清晰界定、计量，并具有良好流动性、可进入市场运作的资本化的实现形式。国有资产实现形式的资本化是进一步深化改革重要的突破口，具有十分重要的意义。

概括地讲就是可以实现“三个解放”：

一是国有资产资本化意味着国家从拥有、管理和控制国有企业，转向委托专业持股结构运作国有资本，企业与持股机构建立公司和股东关系，在董事会指导下，聚焦于财务业绩，在竞争中做强做大。这对企业是又一次解放；

二是资本化的国有资产具有良好的流动性，国有经济布局调整将通过国有资本在行业和企业间的“有进有退”来实现。这种进退，原则上不影响的企业层面的经营范围和业务结构。这是国有资产流动性的一次解放；

三是政府摆脱了与“国有企业”关联关系的掣肘，有助于站到超脱地位，进行市场监管，提供公共服务；有助于改变按所有制区分企业的政策，公平地对待各类企业。这是对政府履职的一次解放。

《21世纪》：国有资本该如何管理呢？

陈清泰：现在大家也经常把国资委说成国有资本的出资人，这是不确切的。国资委与汇金公司不同，央企资本没有注入到国资委，国资委没有建立自己的资产负债表，没有进行工商注册，也没有运营国有资本的法律地位。国有资产管理体制进一步改革涉及到国资委的改革。

至于国资委的走向，我认为两种走向都可以。它可以作为一个国有资本监督机构，行使类似银监会、证监会、保监会一样的监管职能，继续叫国资委。或者是把监督职能交出去，如交给人大，或者交给国家审计署，自身改制为一家或几家国有投资控股公司。

《21世纪》：有人认为，国有大企业改革的现阶段比较现实的办法，是在国有体制下直接进行市场化改革，依托资本市场改制为公众公司，实现国有企业的多元化、市场化和国有资产的资本化，您如何看？

陈清泰：现在整体上市有两种定义。一种是如“工、农、中、建”等银行的整体上市，它的顶上没有再保留一个壳公司，他们的国有资本投资人是汇金，还有一部分是财政部。国有资本的出资人是清晰的。

还有一种定义，是集团公司将与上市公司可能产生同业竞争的资产全部注入上市公司。上市公司国有资本持股人依然是集团公司。这种概念的整体上市也是很大的进步。但是国有资本的委托代理体制的问题并没有解决。

《21世纪》：在中国进行大规模国有企业改制，曾经发生国有资产流失，对此您怎么看？

陈清泰：在国有资产管理体制不清晰的情况下，大规模改制重组很难避免资产流失；如果抓住国有资产资本化这个关键，建立起可以追溯产权责任的国有资本委托代理体系，国有资产流失的可能性就会大大减小。

当然也不能把“国有资产流失”当作大棒，把什么事情都叫做国有资产流失。比如某一项技术创新投入失败了，就扣上国有资产流失的帽子，谁还敢再创新。现在一些有国资背景的风险投资，他们绝不愿承担风险。例如投资了10个项目，有6个项目都成功了，获得了溢价五倍、八倍的收益，但有4个项目投资失败了，就说是国有资产流失。