预算法修正案应增加“人大审查监督预算的实质内容”

2013年01月11日 06:14
来源：东方早报作者：胡苏敏

0人参与0条评论

中国财税法学研究会副会长、北京大学财经法研究中心教授俞光远

有着“经济宪法”之称的《预算法》修订工作，被各界寄望甚多。

中共十八大报告论及“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”时，提及要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，并将其作为“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”的一项内容。

中国财税法学研究会副会长、北京大学财经法研究中心教授俞光远近日在接受早报记者专访时，亦对此次预算法修法提出诸多建议，包括“增强预算的科学性和完整性、深化部门预算改革、赋予地方省级政府适当举债权、加强人大对预算的审查监督、严格法律责任强化预算约束”等内容。

其中，部分建议已被写入2012年6月提交全国人大审议的《预算法修正案(草案)》二审稿。

对于“全口径预算的提法，会否沦为隔靴搔痒”的担忧，俞光远的建议是，“增强预算法定观念，可以从大处着眼、小处着手做起，坚持不懈，逐步推进，积少成多，最终实现。”

俞光远曾任职全国人大常委会预算工委法案室主任。

现行预算法自1995年开始施行，至今已有18年。其间，中国财政收入发生了翻天覆地的变化，2011年公共财政收入已超过10万亿元。如何看好国家“钱袋子”，成为此次预算法修改的一项重要内容。

但此次《预算法》的修订仍需时日。不少学者预计，此次预算法修法将留待下届全国人大完成。

“全口径”预决算

东方早报：“全口径”，意味着政府的全部收支都要纳入人大的监管视野。政府的全部收支包括哪些部分？每一部分具体所指是什么？

俞光远：政府的全部收支，不仅包括预算内的财政收入、财政支出，债务收入、债务支出，而且包括政府基金收入、基金支出，社会保障收入、社会保障支出，还应包括财政转移支付收入、转移支付支出。其中，政府基金名目繁多，如铁路建设基金、水利建设基金、南水北调工程基金、旅游发展基金、育林基金等等。

据财政部公布的2011年政府性基金目录，政府性基金多达29项，而且基金规模相当庞大，其中铁路建设基金一项就多达数千亿元。政府基金的总规模与政府预算的总规模多年来大体相当。这么大数额的政府基金还没有纳入政府预算，也没有提交人大及其常委会审查监督。

因此，目前政府预算尚不完整，还不是完整的国家预算，还缺很大一块。全口径的政府收支应当包括政府基金，应将政府基金尽快纳入政府预算，并尽快纳入人大审查监督的范围。

东方早报：过往，中共十六大报告提出“完善预算决策和管理制度”，中共十七大报告提出“深化预算制度改革，强化预算管理和监督”。谈了这些年，中国在预算管理上，有哪些实质的进展？在推进全口径预算体系建设上，具体做了哪些工作？

俞光远：随着中国改革开放的深入发展和社会主义公共财政的逐步建立，推行了一些预算制度改革，建立了一些新制度，主要有部门预算制度、政府采购制度、国库集中支付制度、财政转移支付制度、收支两条线制度等，这些改革对于健全预算管理制度，规范预算支出管理起到一定的积极作用。

其中，部门预算改革是预算管理制度的一项重大改革。部门预算是整个国家预算的一个重要组成部分。实行部门预算可以增强预算四方面的特性：

一是增强预算的完整性。国家预算是由部门预算和单位预算组成的，虽然预算法对部门预算早有规定，但多年来一直没有实行，使国家预算缺少了一大块内容，有了部门预算，国家预算才算完整。

二是增强预算的综合性。由于部门预算实行综合预算，即对预算内外的收支统一编入部门预算，统一安排、统一监管。部门预算包括一般预算、基金预算和预算外资金，综合反映政府收支的全貌，使预算内容更加全面，也使人大审查监督的范围更加完整到位。

三是增强预算的公开性。部门预算编制到部门、单位和项目，反映预算的具体内容和支出方向，使预算内容大大细化，更加公开透明，也使人大审查监督预算的对象更加明确具体。

四是增强预算的科学性。部门预算按因素法编制，反映政府职能的转变，坚持有保有压，确保预算资金的投向更加科学合理，也使人大审查监督预算更好抓住重点、更富成效。目前部门预算改革正在逐步推进，并已初见成效。

为了推进全口径预算体系建设，一要保证预算的完整性，尽快将政府基金纳入政府预算，并尽快纳入人大审查监督的范围；二要保证预算的透明性，早编、细编预算，使预算科学合理、细致透明；三要保证预算的综合性，将政府预算与政府基金收支、预算内与预算外收支统一编入部门预算、归口管理、综合安排、有效监督、合理使用。

“这确实是一场革命”

东方早报：中国的公共财政收入已经超过10万亿元大关，加上其他三本预算，还要更多。如果不加强政府收支的透明度和公开性，会有什么样的隐患？政府全口径预决算都纳入人大的审查和监督，除了可以防治浪费、腐败，从政治体制改革这个话题的层面来说，有何意义？

俞光远：如果政府预算不公开透明，擅自暗箱操作，不仅无法进行民主决策、科学决策，不能保证预算资金科学合理运用，导致预算资金的使用效益低下。而且人大及其常委会无法加强对预算的审查监督，致使预算行政决策权过大而无有效监督，面对现代经济社会的各种诱惑，就会产生权力寻租和违法乱纪问题，成为滋生腐败的温床。

各国的实践已经反复证明，权力失去监督，就会走向腐败。中国也不例外，每年发表的国家审计报告，查出的许多违法乱纪问题及其金额，就是最好的明证。因此，加强人大对预算的审查监督，不仅可以促进依法理财、依法治税，提高预算资金的使用效益，而且可以促进决策的民主化、科学化，有利于深化政治体制改革，促进依法治国、依法理财、依法治税，从根本上铲除腐败温床。

东方早报：我们知道，在计划经济时代，政府预算外收支是一个“权宜之计”，在当时的背景下有利于在刚性体制下寻求适当柔化。能否谈谈具体的情况，及后来中国进入市场经济体制后，这一“权宜之计”的弊端？

俞光远：目前政府财政部门已经要求将预算外收支统一纳入政府预算或者按照预算管理，随着预算外收支规模的逐步缩小，预算外收支全部纳入政府预算或者预算管理，预算外收支已经完成历史使命，基本上已经不复存在。

东方早报：有观点说，“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”短短18个字，对政府财政工作的意义，不亚于一场革命。推进难度在哪里？

俞光远：这确实是一场革命，不仅涉及法治观念和思想认识问题，而且需要科学合理的技术方法，不仅涉及到中国经济体制、机制等深层次问题，需要深化经济体制改革，而且还涉及政治体制改革问题，需要理顺各方面的关系。

东方早报：在政府收支这个大课题下，你个人比较关心的问题有哪些？有专家指出，通过全口径预算决算管理，审计部门应重点关注财政预算不够细化、个别部门挤占挪用预算资金、工程项目违规招投标等老大难问题，以及政府预算未能覆盖全部收支、政府采购缺乏有效监督制约、惠民政策目标完成率低等新问题。

俞光远：我最关心的是如何促进依法理财、依法治税。

目前在财政预算领域，预算法定观念淡漠，领导乱批条子、乱开口子的现象依然存在，挤占挪用预算资金的问题比较普遍，完不成预算收入任务或者预算超支也不负任何法律责任；在税收领域，依法征税观念淡漠，征过头税、人情税、包税或变相包税的问题时有发生，按照计划指标或者任务征税比较普遍，没有真正依法征税，依率计征。

因此，在中国首先要财税立宪，借鉴西方发达、法治健全的国家的成功经验，把财政税收的一些基本原则在宪法中做出规定，从根本上增强各级领导和全国人民的财税法治观念，真正实现依法理财、依法治税，从根本上增强预算法定观念，解决预算违法乱纪问题。

预算法修订的五点建议

东方早报：有观点称，加强全口径预决算审查监督的当务之急，就是加快推进预算法修订工作，以提供法律依据。你对预算法修订的意见是什么？目前修订条件是否成熟？

俞光远：我对预算法的主要修订意见如下：

(一)要细化和科学编制预算，增强预算的科学性和完整性。

财政部门传统的预算编制周期一般为3-4月，编制时间既晚又短，内容过于简单粗略，影响预算编制的科学性。预算科目从上到下分为类、款、项、目四级，但一般预算草案多数科目只有类级的数据，少数科目有款级的数据，很多预算支出科目没有落实到具体项目。预算既不完整，透明度又太低，致使“内行看不清，外行看不懂”。这既不利于人大对预算的审查监督，又不利于预算的严格执行，影响了部门预算的批复和预算资金的下拨使用。有的资金甚至到年底才能下拨，不仅影响了财政资金的使用效益，而且形成“一年预算，预算一年”的现象，追加支出不断，随批随用，影响国家预算执行的严肃性。同时，目前财政编制报批的预算草案只有一般性预算，缺乏政府基金预算、国有资产经营预算、社会保障预算，预算编制不仅很不完整，而且更谈不上预算编制的科学性。

为了克服预算编制太晚太粗、透明度太低，既不完整又不科学的问题，应当早编细编预算，提高预算编制质量，以增强预算的完整性和科学性，必须在预算法修正案中增加以下规定和重点内容：

一是预算编制要从预算年度前一年的年初开始至年末结束，编制期限为12个月，在每个预算年度开始前必须将预算草案全部编制完毕；

二是中央预算和地方各级预算按照复式预算编制，复式预算包括公共预算、政府基金预算、国有资产经营预算、社会保障预算；

三是细化预算编制内容，政府本级公共预算收支按一级预算单位编制，国有资产经营预算收支按类别和重大建设项目编制，社会保障预算收支按社会保障和补助的类别编制，转移支付收支按一般转移、专项转移的类别编制；

四是应当逐步采用因素法的预算编制方法，按照国家预算完整性原则的要求，科学编制复式预算。

(二)要深化部门预算改革，规范部门预算编制。

部门预算是整个国家预算必不可少的重要组成部分，部门预算改革也已实施多年，但现行预算法缺乏对部门预算的有关规定。为了深化部门预算改革，规范部门预算编制，必须在预算法修正案中增加以下规定和重点内容：

一是为了保证预算的完整性，必须编制部门预算和单位预算，各部门要将本部门所属各司局、各单位所有需要的预算资金，统一归口，综合平衡成为部门预算；

二是为了规范和细化部门预算，部门预算必须按照统一规定的基本原则、政策依据、适用范围、主要内容、收支项目、编制方法、定额标准、报批程序等的有关要求编制；

三是为了保证部门预算的综合性，部门预算必须按照综合预算编制，包括一般预算内收支、预算外收支和基金预算收支。

(三)要赋予地方省级政府适当举债权，并将地方债务管理纳入法治化轨道。

按照现行预算法规定，地方政府没有举债权。但在实际执行过程中，由于各种各样的原因，各地方政府普遍都有或多或少的债务，特别在2008年以后，为了应对东亚经济危机的冲击，与中央增投4万亿元建设资金配套，截至2010年底，地方政府逐步形成了10.7万亿元的债务余额。

地方政府总体债务规模过大，部分地方政府偿债压力加大，存在一定的债务风险。从2009年债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。为了将债务规模控制在安全可靠的范围以内，从目前中国的实际情况出发，应当赋予地方省级政府适当的举债权，并将地方债务规模和债务管理纳入法治化轨道。

根据发展社会主义市场经济的要求，按照中央统一领导与地方分权管理的原则，实行名副其实的分税制后，应当赋予省级地方政府适当的举债权，省级地方政府举借一定规模的债务，主要用于弥补以前年度的财政赤字、归还地方政府旧债(包括隐性挂账)和其他急需的财政支出。

根据中国的实际情况，参照国内外有关经验，一般来说，地方省级债务占当年本地区GDP的比重应当控制在3%以内，省级债务余额占GDP的比重一定控制在20%以内，这是省级综合财力可以承受的范围，总体上必须控制在这个安全可靠的范围之内。

为了严格控制地方债务规模，并将地方债务管理纳入法治化轨道，预算法修正案必须增加以下规定和重点内容：

一是根据本地区社会经济发展的实际情况，地方省级政府可以举借一定规模的债务，地方省级债务占当年本地区GDP的比重应当控制在3%以内，省级债务余额占本地区GDP的比重应当控制在20%以内；

二是为了严格地方债务的使用方向，省级地方政府举借的债务，主要用于弥补以前年度的财政赤字、归还地方政府旧债和其他急需的财政支出；

三是为了强化债务管理，严格债务约束，应当将地方债务收入与支出纳入预算管理，省级地方债务预算应对当年地方债务的发行额度、主要用途、使用期限、借用利率、使用方式和还本付息做出详细说明，并由本级人大审查批准和监督；

四是为了强化偿债责任，建立健全清偿债务机制，在发行地方债券或者为地方债融资时，必须明确地方债务的发行主体、发债规模、发债程序、偿还机制、发债责任、债务资金使用及其绩效考核，并纳入地方省级政府任期目标责任制，与地方省级主要负责人的政绩考核挂钩。

(四)要规范预算审查监督，加强人大对预算的审查监督。

现行预算法的一个重大缺陷是，缺乏人民代表大会及其常委会对预算审查监督的实质性内容，仅有一些人大审查监督预算的程序性内容。虽然预算法修正案增加了一些人民代表大会及其常委会审查监督预算的有关内容，但从审查监督的形式、程序到实质内容都还远远不够。

人大审查监督预算的一个主要特点是依法审查、依法监督，现行预算法的重大缺陷，是造成人大审查监督预算程序性的内容多、实质性的内容少的重要缘由，直接影响人大对预算审查监督的质量和效果。

为了规范预算审查监督，加强人大对预算的审查监督，要将各地人大及其常委会加强对预算审查监督行之有效的创新做法和成功经验吸收纳入现行预算法中。预算法修正案需要增加以下主要经验和重点内容：

一是明确人大财经委初审预算草案可召开座谈会、论证会，财政部门对初审意见要及时反馈；

二是人大常委会可责成审计部门，对重点部门和重点项目资金使用情况进行专项审计，并报告审计结果；

三是人大代表或常委会委员可以依照法定程序，对预算决算中的有关问题提出询问与质询；

四是人大常委会可就预算、决算中的重大事项或特定问题组织专题调查；

五是人大常委会可就预算审查监督中的重大问题举行听证会，对预算工作进行评议，作出有关决议；

六是对人代会预算决议中强调确保的支出项目和法定必保的支出项目需要调减指标的，须报经人大常委会批准后执行；

七是人大常委会组成人员可以按照法定程序，提出有关预算的修正案；

八是坚持先有预算、后有支出的原则，编制临时预算，规范人代会召开前的预算支出；

九是公民或组织有权对违反预算法律、法规的行为，向人大及其常委会或者其他有关国家机关进行检举和控告；

十是对违反规定负有直接责任的主管领导和主要责任人员，追究行政责任或其他法律责任。

(五)要严格法律责任，强化预算约束。

从近几年对中央预算执行情况的审计工作报告反映的情况来看，目前违反预算管理的行为种类繁多、手法多种多样，违法乱纪的现象比较严重。现行预算法规定的法律责任只有三条，内容少而空洞，不仅列举的违法乱纪行为种类太少，而且内容过于粗略，缺乏可操作性。预算法修正案虽然增加了一些有关规定，但还不够，需要增加有关内容。

为了严格法律责任，强化预算约束，预算法修正案应采取列举法和概括法相结合的方法，将较为普遍、危害较大的违反预算管理行为有重点地列举出来，制定相应的法律责任和惩罚措施，并视违者的情节轻重，追究有关部门主要领导和直接责任人员相应的行政责任或者刑事责任。预算法修正案在法律责任中需要增加以下规定和重点内容：

一是严格依法征税，依率计征，应收尽收，及时足额征收各项税收收入，既不得按照计划指标或任务多征、少征、缓征税收，也不得包税或变相包税，严禁越权减免税；

二是禁止截留、挤占财政收入，既不得混淆各级财政收入的级次，也不得擅自变更财政收入的级次；

三是禁止擅自改变财政资金的用途，既不得将财政资金挪作他用，也不得在预算科目之间流用；

四是禁止部门、单位私设小金库，既不得违规发放津贴，也不得巧立名目发放各种补贴；

五是健全地方债务管理制度，将地方债务纳入预算管理，严格地方债务风险目标管理，防范地方财政风险，地方举借债务擅自超过法律规定比例的，或者地方债务到期无法清偿的，追究地方主要领导和直接责任人员的法律责任。

地方经验

东方早报：你曾经提过，“《预算法》修改争论这么多年，其实问题很简单，就是预算法定精神理念还十分薄弱。”其他专家也有类似的感叹。那么，在目前法治观念淡薄的大背景下，全口径预算的提法，会否沦为“隔靴搔痒”？

俞光远：增强预算法定观念，可以从大处着眼、小处着手做起，坚持不懈，逐步推进，积少成多，最终实现。

东方早报：中共十八大报告在谈到“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”时，将其作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容。众所周知，目前人大对预算的决定权和监督权都没有“做实”。这么多年的实践中，有哪些经验？不足之处如何弥补？

俞光远：由于现行预算法缺乏人民代表大会及其常委会对预算审查监督的实质性内容，仅有一些人大审查监督预算的程序性内容。对人民代表大会及其常委会审查监督预算的有关规定，从审查监督的形式、程序、标准，到审查监督的实质内容、要求等都还远远不够，有些还是空白。

多年以来全国各级人大及其常委会对预算的审查监督积累了不少经验做法，其中有些经验非常宝贵而且有效，主要有：