白重恩：财政顶层设计在于明确政府支出责任

2013年03月06日 05:29
来源：21世纪经济报道作者：周潇

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3月5日，国务院总理温家宝在2013年政府工作报告中指出，2013年经济增长目标为7.5%，宏观政策仍定调为积极的财政政策和稳健的货币政策。

由于财政收入增速趋缓，同时结构性减税将继续发力，今年财政赤字规模有所扩大。拟安排财政赤字1.2万亿，同比去年增加4000亿元，其中中央财政赤字8500亿元，代发地方债3500亿元。

在财政政策安排上，温家宝尤其提到要继续加强地方政府性债务管理。指出要妥善处理债务偿还和在建项目后续融资，推进地方政府性债务管理制度建设，合理控制地方政府性债务水平。

政府工作报告也对今年的财税体制改革作出了规划，指出要理顺中央和地方的财力与事权的关系，完善公共财政体系，构建地方税体系，促进形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。

1994年的分税制，使得中央财力扩张，控制力增强。此后，我国财政体制未有大的变动。财权上移，事权下移，带来诸多问题，如地方政府债务规模的扩大，专项转移支付中的“跑部钱进”，营改增似乎在进一步削弱地方税体系。

财政体制的顶层设计是什么？地方政府的各种短期行为，与分税制有多大关系？分税制该如何调整？如何防范地方政府债务风险的扩大？

为此，本报记者采访了全国政协委员、清华大学经济管理学院副院长白重恩。

提高财政政策前瞻性

《21世纪》：3月5日公布的政府工作报告，要继续实施积极的财政政策，您如何看待其中的政策安排？赤字扩大是什么原因造成的？

白重恩：我的体会是财政政策没有特别大的变化，就是延续去年积极财政政策的力度。明确要推广营改增，这是一个重要的趋势；其他都是一些小变化，去年赤字率是1.5%，今年是2%，绝对值也就是几千亿人民币的变化，对经济的影响不会特别大。

之所以增加赤字，是因为支出增长速度要快于收入增速。收入这一块，不是我们能控制的，受经济形势影响。赤字扩大，是说明我们的支出增长速度过快，没有充分考虑收入增长速度的减慢。

财政赤字的扩大，体现出现行财政体制运行中的一个问题，政策制定是否具有足够的前瞻性。在做支出安排时，要有前瞻性，要知道未来收入、支出的变动趋势是什么样的。

如果因为前几年，财政收入保持20%的增速，就假定未来也是这个增速，就有很大问题。假如因为现在财政支出增速为5%，就预设未来支出也是5%，也是不明智的，比如因为人口结构的变化，可以预期未来养老的财政支出将进一步增加。

明确政府支出范围

《21世纪》：财税体制改革已提及多年，但未见有太多改动。财政体制的顶层设计，应该包含些什么内容？

白重恩：顶层设计中最重要的内容，是要明确政府的支出责任：政府应在哪些方面花钱，不应该在哪些方面花钱。

明确政府支出责任，需要厘清哪些责任政府该放手，哪些责任要加强。政府有些责任，可以放手，让社会机构去承担。有些责任，比如食品安全、药品安全、环境保护等，这些完全靠市场是做不到的，需要政府来承担责任。

在界定责任的同时，需要考虑财力支撑的问题，即财政收入来源。承担这些责任，需要花多少钱，钱从哪里来。现在我们收入来源有税收、非税收入、国有资本经营收入、政府性基金等。然后需要考虑，税收等收入来源，其成本是什么，给企业居民带来的负担是什么；需要做一个权衡，哪些收入该收，哪些收入该取消，尽量减少税收带来的扭曲。

只有清楚了政府作为一个整体，其支出责任是什么后，才会进一步考虑，中央承担什么责任，地方承担什么责任，即分税制该怎么安排。

中央与地方事权的划分，有好几种做法。一个是中央自己去做，一个是地方决定来做，还有中央决定，地方来做。如何划分事权确实很重要。有些事情，尤其是一些外部性很强，需要中央来做，如河流的治理，因为上下游是相关联的。又比如像社会保障，为了让劳动力市场更加一致，有更强的整合性，也可以考虑由中央负责；当然这其中，中央可以充分尊重各地的差别，允许各地缴费的不同。

以事权作为出发点，接着来探究收入的划分。这里也分成几部分，谁来收钱，谁来花钱。如中央收钱，事权下放，可以通过转移支付，使得事权与财力相匹配。即在最一开始，无需事权与财权的完全匹配。

转移支付制度最需改革

《21世纪》：目前的分税制体制，是否有调整的必要？最需调整的部分，是什么？

白重恩：分税制中，目前最需要改革的是，转移支付制度。要解决一个问题：怎么样的转移支付，才是更加有效合理的。

大家看到的问题，有所谓的“跑部钱进”，因为专项转移支付不是很制度化，不规范，造成了分配不公。专项转移支付涉及到各部门之间的协调，如果协调不太好，会出现两种极端现象，要么各部门都不支持这个事，或者各部门都支持这个事，带来财力分配的不均衡不合理。

总的趋势是，有更多的一般性转移支付，减少专项转移支付。一般性转移支付，有一个更制度化的分配方式，且用途由地方来决定，不牵涉到部门的协调。专项对应的是部委的利

益，但有些事情，地方会更清楚当地情况，在财力使用上，会比部委决策更切合实际。总体感觉，是应该让地方有更多自主权，所以应该加大一般转移支付的力度。

在现有分税制框架下，中央财政收入，远远高于中央支出，所以转移支付成为必然；改善转移支付，是一个相对迫切的问题。

至于是否要调整分税制中，中央与地方财力的分配比例，这并不是那么简单，需要好好权衡。地方分配比例高一些，会调动地方的积极性。但问题是，地方的积极性会带来什么效果呢？现在各地GDP冲动很强烈，调高地方分配比例后，地方政府追求GDP的倾向是否会更强，这需要探讨。

另一方面，由于中央政府的转移支付，能在一定程度上，调节地区间差异的能力。如果中央拿的比例少了，那么中央的均衡调节能力也受到影响。

调整分税制比例，需要权衡三方面的因素，一要调动地方积极性，二是控制地方冲动，三是地区间的财力平衡的问题，需要在这三方面找一个平衡点。

抑制地方政府负债冲动

《21世纪》：有人说，正因为分税制，使得地方财力相对匮乏，从而出现了土地财政，进而带来房价上涨等各种问题，您怎么看？

白重恩：地方政府除了GDP冲动外，也总是天然地想获得更多资金。

土地财政带来的问题，根本上要解决土地转换的收入，应该归谁所有。现在主要归地方政府所有，那他们追求土地财政的积极性会更强。土地换取的收入，或者可以归土地所有的集体，或者可以负担农民社保；只要不让地方政府有动用这笔钱的权力，地方政府的冲动就会弱一点。

地方政府没有约束，对应现实情况，就是我们的预算编制很粗放，人大代表开两会的当天才拿到预算案，并没有提前把预算交给人大代表。在这种预算很不公开、不透明、很粗放的情况下，地方政府在资金使用上，有很大的裁量权。

《21世纪》：现在不少政府已经负债累累，如何规避未来可能的债务风险？

白重恩：一是，地方政府的预算安排，应该让人大行使更多权力。地方政府是有任期的，他们不会考虑太长远，任期内能有多少钱，就花多少钱。因为人大不直接使用这笔钱，人大的功利性不会那么强，会起到一定制衡作用。

关于人大对预算的监督权，其实是有制度安排，只不过人大的权力没有很好地行使，因为政府没有提供条件。未来，能否将预算安排提前交给人大代表，人大代表即便不懂，也可以找人打听，找人解读；即使2000多名人大代表中，真正懂预算的不多，只要这2000多人中，有几个人认真去考虑预算安排，也能起到一定积极作用。

二是，要增加地方财政的透明度。现在财政体制规定，地方不能举债，但地方政府转而通过融资平台借债。这就使债务变得更加不透明，因为融资平台的债务状况，并不写入预算里。现在能不能采取一些措施，让这些债务都放到台面上讨论；地方政府能通过这些方式来举债，但是任何债务必须要透明。

怎么来增加地方财政的透明度，包括债务的透明度，以及让人大在预算的制定过程中，有更大的影响力，这对抑制地方的短期行为，都是有作用。

城镇化应该是提高效率的过程

《21世纪》：您怎么看待目前城镇化的问题，城镇化应该是一个什么过程？政府在其中应起到什么作用？

白重恩：在认识上，我不希望把城镇化看做是一个拉动需求的过程，城镇化应该是一个改善效率的过程。

一个人在农村里，劳动生产率比较低；到城镇后，因为有聚集效应，劳动生产率会提高一些。城镇化，是提高劳动生产率，改善经济效率，很重要的一个渠道。另外，当农民聚集到城市里来，在获得信息、在与人交往方面，都会更加方便，进而提高生产率。大家聚集到城镇里后，产业也能聚集，生产的规模也能扩大一些。所以，城镇化是一个改善效率的过程。

有人将城镇化理解成，因为人要进城，所以要住房子，房地产的机会会更多，这就有点本末倒置。

先是让城镇化提高效率，人自然就希望进城。这时，政府在制度上要有安排，要告诉进城农民，只要你们来，就能享受相关服务，如农民工子女的教育、医疗、住房等政策配套。城镇化应该是这样一个自然而然的过程。

《21世纪》：城镇化过程中，意味政府要提供更多公益性的服务，财政支出将加大，这是否意味着目前投融资体系需要改变？

白重恩：地方政府是否没钱，这也值得去探讨。地方投资的项目和盖的房子，都是必要吗？人们说的形象工程、楼堂馆所，表明地方政府并不那么缺钱。

在了解这个事实的基础上，并保证地方的财权和融资权，都用在该用的地方，再来考虑是否要给地方更多的财权和融资权。这需要从外部给政府以压力，只有提高预算执行的透明度，并通过人大或者民众的监督，来确保政府支出的效率性，才能赋予地方政府更多融资权。

应尽快推开房产税

《21世纪》：今年积极的财政政策中，一个重要的内涵是加快推进营改增试点，您如何评价营改增？营改增是否会推动目前财税体制的变革？

白重恩：总的来说，营改增的方向是对的，有很多技术上的原因。营业税会有很多重复性的征税，每个环节不能抵扣。增值税没有这样的问题，因为它能抵扣。

营改增之前，制造业是征增值税，服务业是营业税。对于制造业所需要的服务，如果内部提供，就能在一定程度上避免营业税；如果外部提供，则要交营业税——最终会影响到产业分工。营改增都能帮忙解决这些问题。

就我所知，中央和地方政府，对这项改革都有认真的讨论，并做了相应安排，使得营改增不会减少地方的收入。而且很多地方，都是主动要求进行营改增，说明他们的利益没有受到影响。

《21世纪》：营改增使得地税业务减少，但同时中央又强调要建设地方税体系，地方税体系未来的出来在哪？

白重恩：地方税体系，未来会包括房产税，房产税只能有地方来管理；营改增之后，应该会有新的税种来代替。我们希望房产税能尽早推开，因为房产税对房价有抑制作用。

我们做过一个初步分析，发现房产税对抑制上海的房价有显著的影响。我们找了一些在房产税试点前，跟上海房价密切相关的地区，这些地区有些是在上海周边的，有些不在上海周边。因为种种原因，在上海试点房产税之前，这些地区与上海的房价保持高度一致。上海试点房产税后，其他地方房价涨得更快，但上海的房价涨得很慢。所以，我们发现房产税对上海的房价有抑制作用。

征房产税后，不仅仅买房时要付钱，买房后还要付钱，购房者认为房子的价值没有变化，总的支付意愿还是那么多，就会导致降低即期房价的预期。