官员评电力改革：艰难源于既得利益部门的阻力

2013年03月08日 03:40
来源：21世纪经济报道作者：王秀强

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本报记者王秀强北京报道

始于2002年的电力体制改革至今已十年，改革重启之声再起。

自从《电力体制改革方案》(国发［2002］5号文件，下称“电改5号文”)下发，除了政企分开、厂网分开、主辅分离有进展，文件确定的“输配分开”、“竞价上网”两大改革议题则一直处于停滞状态。进一步改革将涉及深层次体制调整和利益调整。

在今年全国“两会”期间，电力系统的“大佬”们再发言，呼吁重新启动电力体制和电价改革，这其中包括国家电监会副主席王禹民、国电集团总经理朱永芃、中电投总经理陆启洲、中电国际董事长李小琳、北京电力公司总经理朱长林等。

作为十二届全国政协委员，李小琳在《深化电力改革，服务小康社会》的提案中建议：“有必要成立以国务院主要领导同志挂帅的改革领导小组，打破行业局限和部门局限，为全面建成小康社会打下一个安全、稳定、清洁、高效的能源支撑体系。

“改革被卡住了”

电力改革十年来，我国告别缺电时代，发电装机和电网规模均有两倍以上增长。尤其是厂网分开之后，发电侧实现多元化，五大电力集团以及煤炭企业所属电力企业之间的竞争加剧，市场化改革初见成效。

但这个过程中，政府定价依然占据主导地位，未能建立合理的电价形成机制。属于竞争环节的上网电价和销售电价仍然被严格管制，而具有垄断性质的输配电价却恰恰没有管住，监管乏力。

这与“放开两头、管住中间”的改革思路恰好相反。全国政协委员陆启洲说：“电力体制改革的核心是将输配环节和发售电环节分开，这个改革现在被卡住了。

一位电力行业管理部门官员表示，电力体制改革行至今日仍有诸多争议——对于要不要改、怎么改以及改革的方向、重点、路径、步骤等，都还存在不同看法，甚至有很大争议。

“计划手段与市场方式并存”的体制让改革倡导者沮丧。具体而言，上网电价仍由政府定价，煤、电价格矛盾突出，上网电价不能与煤炭价格及时足额联动，水电价格缺乏明确合理的机制，电力竞价上网试点停滞。

在输配环节：尚未形成独立的输配电价机制。由于缺乏独立和合理的输配电价，大用户直购电交易面临诸多困难和阻力，跨地区电能交易也反映出许多问题。在销售环节：销售电价偏于僵化，缺少弹性，未能与上网电价实行及时有效的市场联动，不能充分反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本，难以有效调节电力供求关系。

全国政协委员王禹民说：“要在体制和机制上有双重突破。简单地说，就是输电的不卖电。由政府制定出台独立的输配电价，电网企业负责把电网这条‘公路’建好，按输配电价收取‘过路费’，用于电网投资建设和维护。同时，逐步放开上网电价和销售电价，让发电侧和用户侧电价由市场形成。同时推动煤炭价格与电力价格并轨，并传导到终端用户。

李小琳在提案中指出，虽然发电市场实现市场化，但购售电仍单一垄断，电厂卖电、用户买电都还没有选择权和议价权。如能逐步放开，则更加有利于广大电力消费者和生产者自主调节、节能和创新能力的发挥，更加有利于新能源和智能电网等新兴生产力的成长。

全国政协委员朱永芃的观点是：“建议按照5号文件精神，深化电力体制改革，实现‘打破垄断、引入竞争、提高效率、降低成本、健全电价机制、优化资源配置’的改革目标。

如何重启改革？

国务院总理温家宝在政府工作报告中称：“以更大的政治勇气和智慧，深入推进改革开放。”对于电力体制改革而言，选择怎样的路径、选择什么突破口至关重要。

“改革之所以艰难，源于一些不想失去权力和既得利益的部门和企业的阻力。况且现行一些部门的职责设置本身就限制了改革的设计和推进。目前，国内宏观经济环境相对宽松、社会对改革非常关注，再加上中共十八大召开都为改革提供了新的契机。”前述电力行业管理部门官员说。

改革如何重启？

李小琳建议，“逐步放开用户选择权和议价权，实现电能买卖从管制垄断型向竞争服务型转变。

第一，同步放开110kV及以上专变用户，同时确定开放其他用户的时间表。其中，行使选择权的用户须按比例承担可再生能源补贴。第二，成立国家、南方购售电服务总公司和各省级购售电服务公司。购售电服务公司负责在过渡期为无选择权和不行使选择权用户提供购电代理服务，承担普遍服务职责。以直接补贴取代交叉补贴。第三，成立国家、区域和省级多层次的独立电力交易中心。鼓励各交易中心积极培育适合各地实际的各种交易品种，实现电能生产者和消费者多种形式的互动交易。

在上述体制改革的同时，须同步推进电价机制改革。一是，出台独立输配电价。近期基于购售电价差出台各省输配电价，以利于电力直接交易的实施。二是，实施容量、电量和辅助服务三部制的电价机制。建立相应的容量、电量和辅助服务市场，以利于各种类型发电公平竞争。

目前，国家电监会力推的“大用户直购电”只在辽宁、吉林、福建、安徽、广东、江苏等为数不多的省份进行小规模试点。朱永芃说：“大规模直供电是电力体制改革的重要部分，可增加发电和用电的积极性，电网管理也能更加科学、合理。现在的发展还是慢了，应该加快。

出台独立的输配电价，这一提议也得到王禹民、朱长林的支持。朱长林认为，输配分开难以降低用电价格，如要建立自由的电力交易市场，首先要解除政府对电价的管制。只有电力价格体系合理了，才能讨论交易平台是否公平。

此外，朱长林和王禹民的共同建议是：煤炭价格双轨制终结后，应进一步推动煤电价格联动。在独立的输配电价下，煤价下降、上网电价、销售电价同步下调。另有电改专家建议，上网电价市场化可以考虑分三步走，近期可保留煤电价格联动政策，但要进一步调整完善，包括减少发电企业消化煤价上涨比例，及时足额联动等。在今后几年，将这项政策改造升级。借鉴石油价格形成机制的做法，国家明确细化煤电价格联动机制办法，由发电企业根据国家规定及市场供求自行决定上网电价并报政府部门备案，不再由政府部门审批，从而实现上网电价由审批定价改为机制定价。从长远看，上网电价应完全由市场供求决定，企业自主定价。