改革发改委是转变政府职能的关键

2013年03月09日 06:43
来源：中国经营报

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顾骏

30多年来，中国改革开放的核心始终是改革政府，无论经济体制改革、社会体制改革还是文化体制改革，都是在回答同一个问题：这些领域与政府到底应该是一种什么样的关系？而所谓“政企分开”“政社分开”目标的提出则表明，这些领域只有获得必要的独立和自主，才能健康发展，政府也才能负担不那么重。

在中国特色的强政府背景下，各个生活领域要自主，前提是政府自我改革，这里主要涉及两个方面，一是政府在社会生活中的职能及其履行方式，即政府管什么？怎么管？二是政府为履行职能而采取的机构设置，即政府在组织上如何“装备”自己，才能管好？纯从理论上说，这两方面的关系很简单，内部设置为外部职能服务，机构设置必须有利于政府职能的履行，但在实际运行中，两者关系很容易受政府自身利益逻辑的影响而发生扭曲。

发端于上世纪80年代的体制改革正代表了中国的政府在职能设定和机构设置上扩张趋势的被打断和被扭转。毫无疑问，这种对政府内在倾向的逆向处置，自然会遭遇或明或暗的抵制，中国的经济体制改革因此呈现出职能上“弱化—强化”、机构数量上“减少—增加”的两种方向相反、彼此纠结的趋势。这一点在30多年的体制改革中表现十分明显，其中又以国家发改委的沿革最具有代表性。

发改委“身世”

国家发改委的全称是“中华人民共和国国家发展和改革委员会”，是国务院的重要组成部门。在官方表述中，发改委的主要负责综合研究拟订经济和社会发展政策，进行总量平衡，并指导总体经济体制改革”，按此理解，发改委只是一个宏观调控部门，但实际情况显然要复杂得多。

国家发改委脱胎于 “国家计划委员会”，这个成立于1952年的“国家计委”曾长期承担综合管理经济的职能。在计划经济时代，全社会一年种多少棉花，纺多少纱，织多少布，生产几件衣服，有几种颜色，各生产多少，需要配多少纽扣，都属于计委的职责范围。因其重要，所以不仅中央政府有“计委的曾普通企业中也有“计划科”，来承接上面制定的“生产计划”，相反，当今企业中不能或缺的“销售科”，在那个时代是不存在的，因为一切皆在计划之内，没有任何可以或者需要另外销售的产品。

随着中国由“计划经济体制”向“社会主义市场经济体制”转变，“国家计委”的职能也在转变。1998年3月，在朱镕基总理任内，原“国家计划委员会”更名为“国家发展计划委员会”，主要职责为“管理有关国民经济全局的事务，着力制定发展战略，进行宏观经济管理”。“计划经二字虽然得到保留，但机构被要求“减少对微观经济活动的干预，创造公平竞争的市场环境，减少繁多的行政审批手续”。2003年3月，温家宝任总理后，将“国家发展计划委员会”改组为“国家发展和改革委员会”，“计划经二字虽完全从中国政府的部门中消失了。

小国务院

发改委位高权重，不易监督，因此备受争议。2008年《国务院机构改革方案》明确规定，国家发改委将进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。但实际上，“大部制”改革之后，发改委虽剥离了部分职能，仍然“无所不能”，掌握着各行业规划、产业政策制定、中央财政性建设资金审批权、改革试点审批权、一定规模以上投资项目审批权，甚至“连方便面涨价、汽车厂商上什么车型都得发改委下文”。2009年，为应对国际金融危机，国家推出4万亿经济刺激计划，掌握项目审批权的发改委被委以重任，其带有明显“计划，色彩的职权得到再次强化。一段时间里，作为“政府第一部委”，发改委被称“小国务院”

在国家发改委的沿革中，还出现过一个小插曲。1982年3月8日，国务院设立“国家经济体制改革委员会”。作为研究、协调和指导经济体制改革的综合性专门机构，其主要职权用今天的话来说，就是为改革开放作“顶层设计”。但是1997年9月，国家体改委撤销，改设“国务院经济体制改革办公室”。2003年，“国家发展计划委员会”改为“国家经济发展和改革委员会”时，“体改办”被并入其中，由此“体改委撤只在“国家发展和改革委员会”中留下一个“概念性存在”，况且还是跟在“发展计之后。这显示的不仅是一个机构的消失，还有改革本身进入低谷和一个政府职能收缩阶段的结束。

作为“国(务院)中之国(务院)”的国家发改委，职权过大，必然一方面卷入微观经济运行过深，影响市场配置资源的合理性和效率；另一方面同政府具体职能部门形成职能重叠和冲突，比如，国家发改委名义上行使宏观管理职责，实际上替代了行业部门的决策权和监督权，结果是行业部门有职责无权力，而发改委有权力却不承担职责。体现于发改委但不局限于发改委的权责脱节、效率缺失和权力寻租，构成新一轮政府机构改革的动力。

不同于过往的“精兵简政”，2008年的“大部制”改革力图通过对职能相同或相近部门进行整合、归并，减少部门间职能交叉、相互扯皮现象，来提高行政运行效率。但一则由于“大部制”过于注重政府内部的机构整合，仍属于外延式改革，实现的只是政府职能的横向转移和拼接，既没有达到政府职能整合的目的，更没有解决政府在经济和社会生活中的职能定位问题；二则即使在政府内部，机构整面和心不合”，大部之内形同“邦联”，原有系统仍在独立运行，司局之间职能交叉严重，沟通协调的成本居高不下，“外部问题内部化”。这两点正是中国继续政府改革必须有所突破的。

放权改革

新一轮“大部制”改革首先将对权力过于集中的部委有所“动作”，比如铁道部，但国家发改委很可能是重中之重，已有专家指出，“发改委是大部制或者说内涵式大部制改革的晴雨表。”据悉，改革的核心是让发改委从微观管理中抽身，将其项目审批权、经费审批权等具体权力剥离出来，下放到行业部门，通过职权转移，解决政府机构重叠、职能交叉问题，并为解决行政资源割据、利益部门固化等问题创造机会和条件。

特别是，新一轮“大部制”改革将更加突出政府职能转变，通过行政审批制度改革，减少对微观经济活动干预，发挥市场的配置作用，同时完善宏观调控体系和制度。这意味着，“大部制”改革虽然以改革发改委为突破口，但真要完成政府职能转变，就不能止步于“合理确立发改委的职责”，简单将其原先承担的职能转移给行业部门，而是要首先界定到底哪些职能是必须由政府来行使的，哪些职能应该回归市场或社会。根本上，发改委位高权重不是政府包揽太多的原因，而是结果，没有事实上政府到处干预经济和社会生活，就不需要发改委掌握那么大的权力。反过来，如果政府试图占有更多资源的利益驱动得不到制约，即便发改委的职权削减了，也会有其他行业部门乘虚而入，到时原来一个部门独揽大权的局面将被众多部门各自为政的局面所取代，一个部门的寻租被众多部门的寻租所取代，政府的效率不可能提高，而正常的市场和社会生活秩序则会受到更大干扰。

所以，国人期待发改委的改革成功，更期待通过这个突破口，政府能够顺利实现职能转变。没有以“社会效率逻辑”平衡“官员利益逻辑”，没有政府的新一轮“放权让利”，则无论发改委改革成不成功，都不会有多大的整体价值。