张文魁：民营化是国企改革的重要选项

2013年03月10日 23:13
来源：21世纪经济报道作者：邓瑶

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本报记者邓瑶北京报道

关于如何深化国企改革的争论一直没有停止，但“深入市场化改革”这一命题几乎已得到改革各方共识，关键是，如何实现市场化？

在国企改革者们拼命将“私有化”拒之门外时，国务院发展研究中心研究员张文魁提出了一个吸引眼球的概念——民营化，并将其视为国企进一步市场化的必要前提，“没有民营化就没有市场化”

实际上，张文魁所提出的民营化改革思路，并不陌生。在国资委成立之前的第一轮国企改革中，国有企业大踏步撤退的方式，实质就是民营化。不过，随着国企改革推进，时代将赋予民营化新的内涵。

民营化是什么？与私有化有什么区别？是否将带来国资流失？在总结国资改革十年经验之际，张文魁接受了本报记者专访。同时，他强调，所有见解只基于他自己的研究，并不代表他所在单位的政策建议。

破除伪市场化

《21世纪》：国资委成立至今已有十年，你如何评价国有企业这十年来的发展？十年的国资改革达到了预订的目标了吗？

张文魁：2002年秋天，党的十六大提出改革国有资产管理体制，2003年开始推进国有资产管理体制改革，至今已经十年。对过去十年国有资产管理体制改革的经验教训进行总结和反思，并筹划和开展新一轮国有资产改革，十分必要。

十年过去了，我们看到，国有资产总量急剧膨胀，国有企业营业收入和营业利润快速增长，这些指标比较客观地反映了国有企业的进步。从我们的观察来看，也能感觉到许多国有企业的综合实力在过去十年有了很大提高。

但是，我认为，一是要科学地分析国有部门在过去十年的发展，二是要正确看待国有部门过去十年发展与国资管理体制之间的关系。从指标上来看，无论是资产，还是营业收入，国有部门这些规模指标的增长速度其实并没有明显超过我国GDP的增长速度，因为在过去十年当中，GDP的名义增速在很多年份都是高于15%的，有些年份高达20%左右，也就是说，国有部门的膨胀与我国GDP的膨胀是同步的，只不过是随大流不掉队嘛，没有什么突出的地方。

实际上，国有部门的规模指标与效益指标与私营部门相比，那就差很远了。再看一看国有部门的亏损率，一直都比较高，我国大约12万家国企的亏损率目前应该在35%左右，也就是说有三分之一国企都是亏损的，一些国企的光环掩盖了其他许多国企的暗淡。即使考虑国有企业的社会责任成本、绿色成本明显高于私营企业，在统计上也无法改变上面的结论。

国有部门自己与自己比，过去十年比之前的十年的确有巨大的发展。新的国资体制有没有功劳？当然有，这种专门化的管理使得考核、监督更加有效，激励机制和约束机制更加到位。然而不能不指出，2003年之前那一轮国有部门的剧烈改革为这十年国有部门大发展奠定了基础。

但是，我们也要看到，以前设想的“去行政化”的国有资产管理，现在反而变得非常的行政化甚至政治化，这与国有资产的市场化和商业化格格不入，与现代化的企业治理机制格格不入，与国有资本布局与结构调整格格不入。这些问题的存在，不但会降低国有部门自身在市场环境中的可持续性，而且会扭曲资源配置，妨害市场体制的确立，并导致宏观经济方面的问题，以至于在现实当中出现一些“国进民退”就毫不奇怪了。

如果我们能清醒地认识到这些问题，我们应该可以理解，启动新一轮国有部门的改革，包括启动更深层次的国有资产管理体制改革，必须列为下一步的议程。

《21世纪》：但是在过去几年，中央一再提出要深化国有企业改革，包括国资委在内的许多部门也多次表示要推进改革，这个表态与你观察的结果有很大差距，问题到底在什么地方？

张文魁：中央精神是导向性、原则性的，落到实处就需要具体的政策选择，而政策选择没有含糊的空间。由于中央早在1992年就确定了我国经济体制改革的方向是建立社会主义市场经济体制，所以许多人就自然而然地认为下一步国有企业改革的政策选择应该是进一步推进国有企业市场化。但是我认为，我们的政策选择应该是民营化。如果不搞清楚到底是市场化还是民营化的问题，所谓的改革可能还会停留在纸面上或者口头上。

为什么我们的政策选择应该是民营化而不是市场化或其他？因为没有民营化就没有市场化，离开民营化的市场化之路是走不通的，对于国有部门而言，尤其如此。

过去三十多年的改革历程表明，市场化的快慢在很大程度上取决于民营化的快慢。即使早期的国有企业改革政策，如上世纪七十年代末和八十年

代的放权让利、承包制、租赁制等等，其实都是一种轻度的非正式的民营化制度安排，因为从产权安排的角度来看，部分的剩余索取权和剩余控制权让渡给了国企的内部人了。上世纪九十年代的股份化和改制，则将国企引向了正式的民营化道路，尽管当时的民营化很粗糙，而且也有很多漏洞需要堵塞，但正是民营化的不断推进才使得市场化不可逆转。

在1992年到2002年十年间，是国企民营化最快的十年，是国有经济比重下降幅度最大的十年，同时也是市场化前进最多的十年。而过去几年里，民营化的进程显著放缓甚至出现停滞，一些领域还出现了国进民退现象，这个时期也正是市场化改革裹足不前的时期。

就国有企业本身而言，由于过去在政策上回避更大范围和更深程度的民营化，国有企业不但至今无法实行真正的市场化，甚至扭曲了市场机制和妨害了市场规则。

看一看现在的国有企业吧，在市场化的表象下，它们并不是与其他类型企业一样地平等进入市场、平等获取生产要素、平等竞争并平等接受市场淘汰机制、平等受到国家保护并在特定境况下平等获得国家救助。这种伪市场化很容易蒙蔽很多人的眼睛，并容易成为获取资源的通行证。

对央企母公司进行法人改制

《21世纪》：如果改革的政策选项是民营化，那么在实际当中应该如何推进民营化？

张文魁：前不久召开的中央经济工作会议指出，2013年的改革应该有路线图和时间表。这非常好，这是克服改革空喊症的最好办法。

我认为，民营化不但应该成为首要的政策选项，也应该就民营化设立路线图和时间表。我们可以根据中国上一轮国企改革的经验教训来制定民营化的路线图。我所谈论的民营化，不仅仅是国家所有权转向非国有投资者，而是包含两层意思：第一层意思当然是所有权的转移，而第二层意思则是公司治理的转型。

公司治理转型，就是随着所有权结构的变化，过去行政化、形式化再加上内部人控制、内部人分享的公司治理应该过渡到商业化、实质化并有基本透明度和制衡性的公司治理。具体而言，全国超过10万家的中小型国企完全可以选择整体出售的办法，同时应该实行职工的身份转换；而那些大型和特大型国企，可以实现股权多元化，国家持有一定的国有股，但要尽量采用混合所有制，并要尽量推行职工身份转换和高度重视公司治理转型。

目前全国有12万多家国有企业，小型企业超过10万家，占85%，中型达到1.4万家，占11%，全国国有企业亏损面达到35%，绝大多数都是中小企业。所以中小企业的改制出售可以大力推进。即使按照国资委分类的一般生产加工企业也达到2.5万家，占全部国企20%以上，商贸服务和其他企业超过6万家，占50%以上，这些行业的许多企业都可以整体出售。

《21世纪》：大型央企母公司也应该民营化吗？

张文魁：民营化的难点是大型企业，特别是央企母公司。央企的母公司要走法人整体改制这条路。

央企的母公司100多家，基本上全部是国有独资的。甚至超过一半以上是按照1988年的《全民所有制企业法》注册的全民所有制企业，而不是按照后来的《公司法》注册的公司制企业。全民所有制企业在中国是很特殊的一类企业，行政权力和经济权力高度结合，现在要搞现代公司治理，又不推进对母公司的改革，肯定是不行的。

央企母公司的法人整体改制，可以走法人整体上市这条路，但除了涉及国家安全和提供公共产品等少数特殊行业的企业之外，还是要引入战略投资者，在战略投资者的持股比例上思想应该更加解放。

在此基础上，大力改革公司治理。那些大型和特大型国有企业，在比较长的时间里不会完全民营化，可能长期保持一种混合所有制状态，但要提高国有股的流动性和证券化程度，从而改进国有企业的治理结构。就长期趋势而言，应该是产权民间化、治理商业化。

当然，民营化不是全盘私有化。有少数国企可能暂时不太适宜推行全局性的民营化产权改革。这包括三类企业。第一类是自然垄断，包括电网、基础电信和一些公用事业(自来水、燃气等)；第二种是关系国家安全的，如航空航天；第三类是承担普遍性服务和提供重要公共产品的，如邮政和市政等。对于这些企业，应该加强政府监管，并改进公司治理，提高透明度和规范性。当然随着时代发展，上述三类企业也可以进行分拆和引入竞争，这样也有可能在某些环节进行民营化产权改革。

民营化任重道远

《21世纪》：推行民营化需要多长时间？

张文魁：下一轮民营化可以考虑设立一个5年期和10年期的时间表。在5年之内，完成中小国企的民营化和大型国有集团母公司的股权多元化，使国有经济在工业中的比重降到15%以下；在10年之内，完成大型国有集团母公司的国有绝对控股到相对控股甚至参股的过渡，在少数关系国家安全和提供公共产品领域的国有独资或控股企业要实现公司治理的现代化，国有企业在GDP当中的比重下降到10%左右。

但民营化的结果应该形成一个现代化的、具有较强流动性和合理回报率的国有资产组合，这个国有资产组合应该用完善的国有资本经营预算来纳入到国家预算体系当中，并能惠及国民。

到那个时候，高度收缩的国有部门将不再构成严重的资源配置扭曲和公平竞争妨害，中国完善的市场经济体制也将得以确立。

《21世纪》：民营化有什么注意事项？

张文魁：在民营化的过程中，要进一步完善和认真执行防止趁机掠夺国有资产的各项法规制度。同时应该保持警醒的是，对于那些民营化之后的企业，以及越来越庞大的民营企业群体，并不能指望民营机制可以消除所有的负面问题。

恰恰相反，民营有民营的毛病，就像国有也有国有的毛病一样，改革实际上是权衡一个相比较而言更好的结果。不少民营企业，特别是一些规模较小的民营企业，合规意识和守法意识、社会责任和社会诚信是它们的弱项，因此我们还有许多艰巨的工作要做。