周放生：减少国资体制性流失只有靠改革

2013年03月10日 23:13
来源：21世纪经济报道作者：邓瑶

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本报记者邓瑶北京报道

与过去十年相比，我国国有资产总量及质量都发生了巨变，国资委主导的新国资监管体制功不可没。

然而，不能忽视的一点是，国企深层次改革在这十年举步维艰，股权多元化改革步伐比设想的要缓慢很多。

国企改革专家周放生曾担任国资委改革局副局长，对我国国企改革有持续深入研究。他认为，由于国企经营状况大为好转，导致改革的激情消退，“近十年宏观层面的国有企业改革相对停滞了”

重视国资体制性流失

《21世纪》：国有资产流失在我国长期存在，你认为和过去相比，目前国有资产主要以何种方式流失？

周放生：企业国有资产流失是一个长期广受关注的问题，因为国有资产的性质是全民所有。什么是国有资产流失？就是没有通过市场公平交易的方式转让、处置国有资产。企业国有资产是企业的净资产，而不是企业的资产总额。

社会比较容易关注的企业国有资产流失是看得见的流失。比如，在国有产权交易过程中以低于市场交易价格买卖，交易的时候不对国有资产进行评估，或低价评估，或没有审计或以各种手段进行资产转移等。

国资委成立后，陆续出台了一系列规范国有企业改制的法规政策。应该说，政策法规方面的漏洞越来越少了，只要严格按照相关法规政策执行，并且监督到位，看得见的国有资产流失就可能避免。

还有一种企业国有资产流失是看不见的流失，即体制性流失，这种流失不容易看见。传统的国有企业体制是无人负责的体制，比如说，决策失误无人承担最终责任；投资失误无人负责；盲目扩张无人负责；严重亏损无人负责；资不抵债破产无人负责；低效无人负责；浪费无人负责；管理混乱无人负责；大家拿无人负责；只能生不能死无人负责等等。十多年前，国企三年脱困时期，统计数据上国有大中型企业亏损

面达到39.1%，实际亏损超过60%。其中：有宏观原因，有外部政策原因，根本是体制原因，内在原因。

经过30年的改革，传统国有企业发生了很大变化，地市级以下的国企大多改制了。国有大企业也推进了各方面的改革和发展。但无人负责的问题，体制性流失问题仍然严重存在。减少体制性流失只能靠进一步深化改革来解决。

《21世纪》：你刚才提到体制性国资流失需要进一步改革，你认为应该如何改革？

周放生：实际上，近十年宏观层面的国有企业改革相对停滞了。由于经济处于上行期，国企经营状态大为好转，于是上下都认为没有深化改革必要了。全社会范围内的国企改革意识减弱了，承受能力减弱了。这也是宏观层面国企改革相对停滞的客观原因。

解决国有资产体制性流失，首先需要对国有企业推进股份制改革，产权制度改革。在此基础上进一步完善制度法规，完善董事会制度，加强管理制度。目前，国有企业母公司绝大多数还是国有独资企业，国企母公司股权多元化改革还没有破题。

其次开放市场。尤其是国企相对垄断的市场进一步放开。

再次市场化退出。目前已经发生亏损、严重亏损的企业，以及资不抵债企业要坚决用市场方式解决。或者退出国有，或者退出市场。再也不要用补亏的方式挽救企业。过去多年国企改革就是这么做的。改革不应倒退。有人担心会不稳定，事实证明，改革才能真正稳定，长期稳定。

《21世纪》：你提到央企曾发生过很多投资失误，但依然很少有人为此负责，你认为在这方面应该如何追责？

周放生：这个问题的解决，一方面还需要制度完善，另一方面，最根本的还是要解决体制问题，只有体制问题解决了，制度完善就会更有效。改革是制度完善的原动力。

风险管控刚起步

《21世纪》：加强风险管控也是防止国资损失的主要手段之一，你认为目前央企普遍存在的风险有哪些？

周放生：巨大市场风险对央企来说是一个非常现实的问题。由于市场经济非常严酷，市场环境多变，央企每天都在面对各种不确定性的风险。国资委很重视央企的风险防控。2006年6月，国资委发布了《中央企业全面风险管理指引》，这是我国发布的第一个企业风险管理文件。作为出资人职责的基本体现，国资委在《指引》中明确了风险管理的定义、基本流程，明确了风险管理的体系，包括组织结构体系和信息化系统体系，也明确了建立风险管理的文化。这个文件发布近7年来，央企在风险管理的意识、理念、制度建设等方面都有了进步。

但这仅是刚刚开始。如今，央企在市场当中面临更多的风险，比如说，许多央企战略风险极大，战略方向有失误；投资风险是央企面对的最大风险之一，在过去几十年来，投资失误不计其数，甚至有些项目投产之时即停产之日。盲目扩张，追求所谓大，宁当鸡头不当凤尾是重要原因。投资决策一个人说了算，又没有第三方风险评估，不出问题才怪。

央企投资失误既有体制问题，也有机制问题，还有管理问题，是一个复杂的系统。在市场经济下，投资不是不允许有失误，有一定量的失误是正常的，是人们认识客观经济规律的成本和代价，但是，我们的失误超过了正常水平，正常情况，就应该分析深层次原因了。

另外，央企面临“走出去”风险。去一个陌生的国家投资，所遇到的风险比在国内大得多，这方面央企既取得了成效和发展，又有惨痛的教训，这方面还有许多未知的规律需要我们去认知。

《21世纪》：在风险管理方面，国资委要求央企重点做好内控，你认为央企应该怎样做好内控？

周放生：内控是企业风险管理的基础和重要组成部分。内部控制的本质是流程管理。在全世界范围内，企业管理已经从职能管理上升为流程管理。央企与国际先进企业比较，依然有较大差距。因此，现在，财政部和国资委都要求企业加强内控管理，是非常及时的选择。

周放生：减少国资体制性流失只有靠改革

目前，央企的流程管理仍然刚刚起步。首先，企业要进行流程梳理、流程再造。明确流程管理中的关键风险点。其次，要将内控与考核制度相结合。再次，内控要实现流程的标准化和IT化。

央企要达到这些目标恐怕还需要10-20年，这是一个任重道远的目标，但必须努力去做，不然我们跟国际一流企业的差距将越来越大。

母公司应股权多元化

《21世纪》：在外界看来，近两年央企重组步伐似乎放缓，你怎么看？

周放生：央企重组是必要的，也是一个永恒的主题，但重组既应该推动国有经济内部重组，并且应该尽量用市场的手段，少用或不用行政手段，也应该推动国有企业与民资、外资进行重组，不能搞封闭式重组，不能总是国有企业重组别人，而是以开放的心态欢迎民营企业和外资重组国有企业，尤其是那些亏损严重企业。这样才能实现混合所有制的股份制改革。

重组是一个总体目标，不同阶段的重点不同，在前一阶段重组基础上更强调质量，更强调科学性。最近国资委停止考核央企的营业收入，其实是将重组朝一个更加科学的方向推进。

《21世纪》：你谈到股权多元化改革，有人担心民企重组国企将产生国有资产流失，你认为呢？

周放生：流失不流失关键不在重组不重组，而在规范不规范。只要监督到位、操作规范，可以做到尽量避免国资流失发生。完全避免做不到，这是必须付出的改革成本。如果经营不善，亏损严重的国有企业不改制、不重组，不及时止血，这个企业就可能破产，破产的结果就是体制性流失，将会造成更大的国有资产的流失。

目前在竞争性领域，有一部分国有企业经营情况不好，甚至严重亏损，这些企业就不应该完全由内部消化来解决问题，而是应该让优秀的民企进来重组。例如，中核钛白原来是

国有控股的上市公司，曾连续两年ST，这家企业重组就是引入了国内行业领军的民企，国有资本实现退出，国有职工身份实现置换。从目前的情况看，这个上市公司的经营已经有了改善。

《21世纪》：你认为央企母公司应该如何改革？

周放生：国企改革重点要解决母公司改革，由国有独资公司改制成为混合所有制的企业，引入民资和外资，使得它实现股权多元化。至于具体股权结构，可以根据不同行业和企业的具体情况来进行安排。在这个基础之上，完善董事会制度。

实际上，央企母公司实现股权多元化是2011年温家宝总理在政府工作报告中提出的，但到目前为止几乎没有实质性动作。

央企母公司改革非常难。我认为首先是思想解放问题，很多人认为央企现在发展得很好(央企有些发展得不错，有些也不好，甚至很不好，不应笼统地说)，为什么要将利益让给别人，没有必要改革；也有一些既得利益者担心股权多元化之后，利益有可能受损。产权制度改革的必要性已经三十年改革实践证明。看来现在仍需重新认识。只要思想解放，中央下决心去做，就可以有步骤地去实现改革目标。

董事会制度是最大亮点

《21世纪》：可以总结一下国资委成立十年以来的改革成就吗？

周放生：我认为，国资委成立以来的最大亮点是启动了央企母公司董事会的制度再造，其他包括推动了央企整体上市、推进实施了央企辅业改制及部分办社会职能的分离、推动了央企内部重组、推动了央企企业管理的提升、建立了央企的考核制度以及薪酬制度、开始推进央企负责人向社会甚至全球公开招聘、开始建立央企红利上缴制度。

《21世纪》：为什么董事会制度是国资委改革成绩的最大亮点？

周放生：国资委成立十年以来，改革的最大亮点就是推动建设规范的董事会制度。一部分央企开始建立真正意义上的董事会制度。

有人说，这是形式主义，或形同虚设。我认为，这是有实质性意义的改革。为什么？过去国有企业的体制就是“一把手”说了算的体制。所谓“成也萧何败也萧何”，企业经营系于一个人，如果这个企业的“一把手”廉洁自律又有好的战略思维和执行能力，这个企业就能发展，如果不是这样，这个企业就要倒霉。

真正的董事会制度建立后，这种状态开始改变。“一把手”不再能一个人说了算。开始民主、科学。央企目前建立的董事会制度的有效性，可能要优于上市公司的董事会，外人无法体会这一点，只有亲身体验的人，才能明白。

当然，国资委对央企董事会的改革，也只是刚刚开始，还需要将之扩展至所有央企和国企。无论困难有多大，都应该继续推进，并且应该在建立董事会制度的基础上，不失时机地推进央企母公司的混合所有制改革。