借鉴广东经验社团开放注册破冰

2013年03月12日 01:57
来源：21世纪经济报道作者：王峰;郑升

0人参与0条评论

本报记者王峰郑升北京报道

趁着全国“两会”的东风，每天忙于处理业主纠纷的蒋成富，在推动社区管理创新的路上在越走越快。

3月8日，全国首家具有社团法人资格的业主大会在温州诞生。鹿城区南塘5组团小区业主大会取得了由鹿城区民政局授予的“社团证”和“法人资格代码证”

这个“全国第一”只用了1个月时间。2月5日，作为鹿城区业主委员会协会会长，蒋成富向民政局打了报告，推荐南塘5组团业主大会申请办理法人资格。

再之前的一个月，蒋成富成立了他为之努力3年的温州市业主委员会协会，申请成立的程序同样简单，不再需要业务主管单位同意，直接向民政局申请登记即可。

蒋成富的一小步背后，是国家的一大步——在3月10日十二届全国人大一次会议第三次全体会议上，国务院秘书长马凯表示，行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织，今后可直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。

而按照现行的《社会团体登记管理条例》，新成立的社会团体需要先找到业务主管单位，并获得主管单位同意后，方能在民政部门登记。

温州业主的“曲线救国”

蒋成富一身兼三职，他是温州市业主和谐生活研究会、温州市鹿城区业主委员会协会和温州市业主委员会协会的负责人，“这3个NGO实际上是三块牌子，一套人马”。蒋成富告诉本报记者。

业主和谐生活研究会成立于2010年1月，这是蒋成富“曲线救国”的产物，他本想在当时就成立温州市业委会协会，但按照现行规定，这需要取得其主管单位住建局的同意。而住建局否决了蒋成富的这一想法。

无奈之下，蒋成富只好改换门庭，找到温州市社科联，由其做主管单位，原设想的业委会协会，也只好改称“研究会”。研究会以“倡导业主和谐生活，共创温馨美好家园”为宗旨，实际上，“在探讨社区和谐建设的同时，还积极推进业主与业主、业主与业委会、业委会与物业之间的和谐关系”，已做了设想中业委会协会的工作。

到了2012年，情况发生变化，当年5月，蒋成富没经过主管单位同意，就在民政局成功登记成立了鹿城区业委会协会。

“直接登记制度实行后，带给社会组织便利的不止是省去了‘找婆家’的烦恼，需要向上申请的东西也少多了，现在只有社团组织聚会才需要报民政局批准”，蒋成富说。

这与当时的大环境有关，2011年，《十二五规划纲要》提出社会组织要“统一登记”，被看作社会组织登记管理体制改革“破冰”。从当年下半年开始，民政部门开始对部分社会组织，按照民政部门业务主管和登记一体化来进行直接登记。

今年1月4日，温州市业委会协会也成立了。这时，它已得到温州官方政策的支持。2012年10月，温州市委市政府下发128号文，规定对社会组织实行直接登记制，“除依据法律法规需前置行政审批及政治类、宗教类、社科类的社会组织外，其他社会团体、民办非企业单位均可直接向登记管理机关申请登记。原承担归口管理职能的业务主管单位改为业务指导单位”

温州128号文的精神来自民政部。

2012年5月7日，民政部部长李立国在国务院举行的新闻发布会透露，对工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类的社会组织，民政部门在2011年下半年已经开始实行直接登记。

广东探路全国突破

真正在省级范围内率先对社团登记制度“破冰”的是广东。

2011年11月，广东出台《关于广东省进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》。方案确定，除特别规定、特殊领域外，2012年7月1日起，社会组织的业务主管单位均改为业务指导单位，成立社会组织可直接到民政部门申请

“广东社会组织发育、社会体制改革方面的探索经验，在这次国务院机构改革中都有体现。”2013年3月10日，全国政协委员、中央政策研究室副主任施芝鸿在两会期间接受媒体采访时表示，这次改革的方案中，将民生类、社区管理类、慈善类等社会组织成立所采取前置审批制度改为登记制，借鉴了此前广东在社会组织管理方面的诸多探索和经验。

但如今，在广东注册的社会组织大多不再需要考虑这个问题了。

2011年12月22日，周丽辉在深圳注册了一个名为点点青少年药物成瘾关爱中心的公益组织，该组织旨在帮助服用咳嗽药成瘾的青少年走出药物依赖。曾经，周丽辉几经奔波未能成事，准备约有1年时间，终于在不用找业务主管单位的情况下，在深圳市民政部门成功注册。

周丽辉所经历的转变，在广东社会组织中颇为典型。在这背后，是广东省委所做的政府向社会放权的改革决策。

2011年7月，广东省委召开十届九次全会，专题研究社会建设问题，强调要把社会建设放到和经济建设同等重要的高度。此后，广东社会组织登记注册的闸门逐渐松动。

到2011年11月，广东省推出《关于广东省进一步培育发展和规范管理社会组织的方案(讨论稿)》，旨在降低行业协会、群众生活、公益慈善类、社会服务类、异地商会、城乡基层社会组织、涉外社会组织、枢纽型社会组织等社会组织的注册登记门槛，简化登记程序。正是在这一《方案(的讨论稿出台之后，周丽辉的公益组织在民政部门登记成功。

讨论稿出台之后，广东也有地市制定了相应的改革政策。从2012年1月1日起，广州开放上述8类社会组织直接登记；2012年5月1日起，这一措施在广州市的民政机构全面铺开。

到了2012年7月1日，广东省出台《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》。在广东省内成立社会组织，不用再找业务主管部门，可直接向民政部门申请登记即可。

从当年广东各地市的社会组织数量来看，这一改革的效果颇为显著。以深圳为例，该市共有社会组织5092家，其中登记4661家，备案433家，每万人拥有社会组织4.88个。

先行探路的广东，也遇到了一些值得注意的情况。

全国人大代表、广东省发改委主任李春洪在两会期间接受媒体采访时表示，“这次改革与以往所不同的是，首次提出政府要向社会放权，要让社会力量来参与社会事务的管理”，因此，“能否巩固这次改革的成果，关键在于社会组织能否接住这部分职能。

周丽辉的点点青少年药物成瘾关爱中心正在面向社会招聘总干事，她对记者表示，由于该组织关注的是敏感人群，从事这项工作的人员需要有极高的专业素质才能够胜任。目前该组织虽然能够随时调用深圳市的义工团队，但真正的全职人员只有3人。

而在具体的业务指导上，由于国内还没有成熟的研究机构可以为他们做业务指导，周丽辉只能求助于来自香港的专业团队。

同时，社会组织的专业性亟待提高，一些希望正式登记的草根组织则更需要规范的指导。深圳市手牵手工友会的负责人陈燕娣向记者表示，她已经三次向民政部门提出了等级要求，但因为组织内没有专业的律师和社会人士做指导，民政部门未能帮她登记。

刚刚走上成长之路的社会组织，仍然需要时间来消化政府放开的这些职能。

“对于社团登记制度的改革，社会组织总体评价都很积极，大家反映工作上便利多了。相比较来说，社会组织在广东注册更容易，而已经建立的社会组织还希望能有更多的进展。”北京师范大学公益研究院院长王振耀评价说。

20年的漫长破冰

而“更多的进展”有赖于顶层立法的推进。

如今，国内多个地级市已出台新的或修改了的《社会组织登记管理办法》，这事实上是对上级行政法规的“突破”，因为处于立法顶层的《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，至今尚未修订。

郑州市就是借道国务院《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》，出台了《关于对部分社会组织实行直接登记的实施意见》。国务院《指导意见》中明确指出：支持各类社会组织发展，推动政府部门向社会组织转移职能。

“该意见赋予了河南省先行先试的权力”。河南省民间组织管理局人员介绍说。

一名民政部民间组织管理局负责

人称，长远看，需要针对社会组织的管理要制定《社会组织法》，毕竟现行的社团管理体系是20多年前确立的，“理顺登记管理体制，最终目的是实现所有社会组织直接登记。

中南财经政法大学法学院教授雷兴虎介绍，我国有关社会团体的立法较为零乱、分散，分别规定在一般性和特别性的法律规范之中。一般性立法主要是《社会团体登记管理条例》、《公益事业捐赠法》等。而另有一些单行法律对特殊社会团体的管理作出了规定，例如，《基金会登记管理办法》对基金会、《工会法》对工会、《律师法》对律师协会、《消费者权益保护法》对消费者协会、《证券法》对证券业协会、《注册会计师法》对注册会计师协会分别作出了规定。

“一般性立法中，最为重要的当数宪法第35条的规定：‘中华人民共和国公民有言论、出版、结社、游行、示威的自由。’这为公民的结社权利和结社自由提供了宪法保障。”雷兴虎说。

但在实际操作层面，几乎每一次立法都是把重心放在对社会组织进行规范和管理上。

1950年9月，政务院制定了《社会团体登记暂行办法》，并授权内务部于1951年3月制定了该办法的实施细则。目的主要是清理旧社会遗留下来的各种社会团体，取缔不符合新社会要求的社会团体，对于其他社会团体进行改造后予以保留。

经过3年的时间基本完成这一任务后，这个法规逐渐被弃之不用，主要由各个部门分别主管与自己业务相关的社会团体的审批和管理工作。

改革开放后，我国社会组织发展加快。1984年，中共中央和国务院下发了《关于严格控制全国性组织的通知》，明确了社会团体由各归口部门分别审查，由国家体改委负责审定。

然而由于“归口部门”规定过于模糊，使得党政机关、企业都可批准社会团体的成立，甚至社会团体本身也可批准成立社会团体。

数据显示，到1989年初，全国社会团体由“文革”前的近百个猛增到1600多个，地方性社会团体也由6000多个猛增到近20万个。

1989年10月，国务院颁布实施《社会团体登记管理条例》，正式奠定了由民政部主管登记管理，并受业务主管部门管理的“双重管理”模式，同时对社会团体进行了清理整顿和重新登记。

这一条例也并未阻挡社会组织的爆炸性增长。数据显示，1993年到1995年，全国每年大约新增社会团体3万个，到1995年底，全国各类社会团体已达20万个。在此背景下， 1998年10月，国务院修订了《社会团体登记管理条例》，并在全国范围内又开展了一次社会团体的清理整顿，查处、合并、取缔了一批社会团体。

新《条例》实施后，社会组织数量迅速下降。1998年底，全国社会团体已由1996年前的20万个减至16.5万个，到2002年底，又下降为13.3万个。

2004年7月8日，《中国社团法》专家稿完成，这是中国社科院法学所和荷兰驻华大使馆历时3年的合作项目，但专家稿完成后便石沉大海。

官方对社团法立法进展的最近一次正面回应，是2012年3月，民政部部长李立国对媒体表示，修订三个行政法规列入了国务院当年的立法计划。而制定《社会组织法》还没有时间表，如果丰富了前面讲的三个实践，社会认识更趋于统一，就会适时地提上日程。

显然，要最终实现所有社会团体直接登记，仍面临一些现实的困难。“考虑到政治法律类、宗教类等社会组织以及境外非政府组织在华代表机构的情况比较复杂，成立这些社会组织，在申请登记前，仍需要经业务主管单位审查同意。”马凯3月10日在十二届全国人大一次会议第三次全体会议上提到。