政府机构改革：有的“先行”，有的“后行”

2013年03月12日 02:23
来源：21世纪经济报道作者：定军;刘书芳

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沈荣华

本报记者定军

特约记者刘书芳北京报道

五年一度的政府机构改革来临。

根据3月9日公布的国务院机构改革和职能转变方案，铁道部并入交通部，国家人口委和计划生育委员会与卫生部合并，食品药监局和国务院食品安全委员会办公室组成国家食品药品监督管理总局，广电与新闻出版署合并，重建重组国家海洋局，海监与海警、渔政、缉私合并为中国海警局，设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，国家电监会并入能源局等。

何时完成全部的政府机构改革，如何理解“积极稳妥”的改革，本次和下一步改革的关系会如何，地方机构改革会有什么新动向？21世纪经济报道(以下简称《21世纪经)近期专访了中国行政管理学会副秘书长沈荣华研究员。

沈荣华曾参与了2008年的大部制改革方案的设计，对于本次改革，他和中国行政管理学会课题组，参与了本轮机构改革的前提调研，并提出了课题报告。

成熟先行、重点突破

《21世纪》：2008年机构改革坚持的是“积极稳妥、统筹兼顾、突出重点”原则，本次机构改革还是提出“坚持积极稳妥、循序渐进、成熟先行”，如何看待这两次改革的关系？

沈荣华：这两次机构改革的指导原则、推进策略，基本上是一致的，而本次改革更加重视“成熟先行”

积极稳妥，是指一方面要抓住时机，推动改革，另一方面要审时度势，稳妥推进。循序渐进则是我们一直强调的，改革是一个整体设计、分步实施、不断深入的过程。本次改革强调的是“成熟先行”。各界对于改革有不同的期望值，舆论也有各种的版本，但具体改什么，从哪些方面改，是要有选择的，而选择的主要依据就是条件成熟。

具体改革涉及哪几个领域，需要着重考虑多个因素：第一客观需要，即国家发展、改革开放、改善民生等需要。第二问题突出，例如有些部门职能交叉严重等。第三有共识凝聚，社会各方面、政府、机构达成改革的共识。第四有成熟经验借鉴，可从地方改革经验来总结，也可结合以前的改革经验来考虑，以及国外的有益经验。通过综合考虑，权衡利弊，优先选择条件成熟的领域进行改革，可理解为“成熟先行”

当然，循序渐进、稳步推进，并不是说要放缓或者拖延改革，而是要有重点、有阶段突破，关键在条件是否成熟，不追求机构改革的数量，不急于求成。

《21世纪》：本次机构改革提出把职能转变放在更加突出位置，改革方案称《国务院机构改革和职能转变方案》，增加了职能转变的内容，为什么？

沈荣华：转变政府职能一直是我国行政体制改革的核心，也是政府机构改革、大部制改革的核心。我们知道，大部制改革不是简单的机构合并，也不是规模越大越好，最根本、最核心的，还是要实现政府职能转变，把不该政府管的事转移出去，把政府该管的事管好，全面有效履行政府职能。从实际情况看，目前的政府职能转变不到位，实行大部制后，一方面，政府部门仍管了许多不该管的事，存在“越位”问题，有的过多干预微观事务，既当“裁判员”又当“运动员”；有的既管宏观又管微观，且热衷于投资、审批等微观事务；有的下放权力不见行动，减少审批流于形式，社会和公众感到审批事项仍然过多过细。另一方面，许多政府该管的事却没有管好，比如食品安全、环境保护、市场监管、公共服务等，老百姓都觉得是政府该管的事，但许多问题却迟迟得不到解决，出现“缺位”问题，

因此，加快职能转变，仍然是机构改革的核心。本次政府机构改革强调，要把职能转变放在更加突出的位置，这就抓住了改革的核心，明确了改革的重点，是非常必要的。

有的“先行”，有的“后行”

《21世纪》：像能源部、大农业部、大文化部，上次机构改革传言也很多，并未成立，为什么有些领域大部制改革推进快，有些领域推进慢，比如成立大文化部不是很好吗？

沈荣华：这就涉及到之前提到的“成熟先行”原则在实践中的运用问题，总体上应该不断探索、循序渐进、有先有后、有分有合地进行改革。

改革要有先有后。

例如大交通部，改革条件比较成熟，在2008年已经先行整合了一部分，只剩铁道部没有整合进来，而现在从各个方面来看，把铁道部整合进来的条件是比较成熟的。第一是客观需要，现在要发展综合运输，整合优势，铁道部不能分离在外。第二，加快职能转变要求实行“四个分开”，而铁道部是政企不分的政府部门。第三，前些年铁路高速发展，进行了大规模的铁路建设，而现在强调交通运输的综合协调发展，铁道部门需要放在总体布局里发展，而且，社会共识、舆论指向，也是大交通。综合来说是大势所趋。

另外，大文化或许也会有进展。大文化已具备一定条件，至于这一轮如何改，或者在下一轮改，需要统筹考虑各方面的实际情况。

大交通、大文化是可“先行”的例子，我们再来谈谈“后行”。例如能源非常重要，关系着国计民生，但是管理职能分散在各个部门。如果让一个副部级的国家能源局去协调中石油、中石化、煤炭、电力、电网等，难度很大，所以成立了能源局，又成立了国家能源委，在条件成熟时再进行调整也有可能。还有其他的机构，随着经济社会发展的需要，今后也有可能进行调整。

改革还要有分有合。

一是对一些分设过细、职能交叉、矛盾突出的机构，可在职能归类基础上综合设置。二是对职能过宽、权限过大的部门，可适当分解，将有关内设机构与其他部门重组，以保持各部门规模适度和结构平衡。三是对经济社会发展迫切需要加强的机构，可优先考虑加强，如海洋事业的综合开发、利用、保护和管理，可考虑加强海洋部门的综合职能。

体制改革机构有3种存在可能

《21世纪》：现在各界对于成立国家改革委的呼声很大，认为国家发改委作为部委推动改革很难，对此怎么看？

沈荣华：十八大、十八届二中全会、中央经济会议等重要决议，都强调要加强改革的顶层设计和总体规划，很多经济学家主张成立一个改革机构来进行设计和推动。最近有媒体报道称，国家改革委没有列入名单，但这并不意味着以后不能考虑。

对于体制改革机构的设置，可有几种机构形式选择：一是实体性机构。如以前的体改委、体改办，都是实体性机构，也是很多经济学家提议的机构形式。二是议事协调机构。比如国家安全生产委、国家能源委，都是议事协调机构，体制改革采取高层次的议事协调机构形式，也可作为选择。三是决策辅助机构。比如由专门的研究参谋机构进行设计和规划，辅助高层决策，在现有体制下实施改革，也是一种选择。究竟采取什么形式，可视改革需要和中央决策而定。

地方行政体制改革也将逐步展开

《21世纪》：十八大对于行政体制改革的内容包括，优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革，深化乡镇行政体制改革。你觉得未来地方行政管理体制会如何改革？

沈荣华：今年全国人大通过国务院机构改革方案后，不仅中央政府将进行新的改革，地方也会逐步展开行政体制改革。首先要转变职能。中央实行简政放权，地方也是如此，要实行简政放权，减少行政审批，向社会放权，另一方面管好政府该管的事，这是地方改革的核心问题。第二是机构改革。主要是与中央机构改革相衔接，并突出各自的重点。第三是层级改革。要继续推进省直管县(市)改革，有条件的地方可实行省直管县市体制，减少行政层级。第四是行政区划改革。经济社会发展了，行政管理体制也要进行相应的变革。像比较发达的地区，如广东有的乡镇是几十亿的产值，比有些市县都多，但行政层级仍是原有的配置，被称为“身子大衣服小”，不协调，这就需要行政区划配套改革。