原国家能源局长：电价并不主要由成本构成 有补贴在内

2013年04月07日 09:56
来源：凤凰财经 作者：李磊

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凤凰财经讯 “我们电价当中，并不是因为成本而造成的，是由于政治的因素。”张国宝博鳌亚洲论坛上对凤凰财经表示。

作为国家发改委原副主任、后来成立的国家能源局首任局长，张国宝可谓是中国的“老能源”了。

张国宝对凤凰财经表示国内电费构成中有许多的补贴在里面，比如说教育附加，农网改造等。随着今年政府积极的发展太阳能、风能等新能源，但这些新能源发电较贵，在上网过程中政府就会有一些补贴，而这些补贴还是从电价里面出。

“补贴就是从大家的电费里面，每度电加了八厘钱。”另外，还有水库移民后期补偿又加了一部分钱。

张国宝透露，目前中国电价的总体水平处于世界第三档次，处于中等偏下的位置。

以下是对话实录：

凤凰财经：张主任，刚刚结束的两会进行了大部制改革，其中一项就是电监会并入国家能源部，您对取消电监会这个改革的措施怎么看？

张国宝：我觉得中国的改革也是一种探索的过程，我在有些文章当中也谈到过电力体制改革的过程，当时我也参与了电力体制改革的一些工作，因为在电力体制改革以前，当时电力部演变成了电力公司，但是电力公司还是政府性质，属于国家公司，在上一轮的电力体制改革当中进行了政企分开或者厂网分开，就把政府的职能放到了国家能源局，企业又分成了五个发电公司和两个电网公司，加上一些副业的话，就是有11个公司。同时电监会这样的一个机构，因为当时我们在电力改革也都是去考察国外的一些电力体制情况，有哪些适合于中国的可以借鉴的经验。其中英国的模式对于我们上一轮的电改影响比较大。

进行分开以后，也有人当时主张把电网并驾齐分，但是也有一些人认为你再细分，在某一个特定区域当中还是一样，所以认为这个再细分并不是促进解决自然垄断问题，而是应该引入监管的概念，通过监管来对于电力交易市场的公平，起到公正，进行监管，所以就设立了电监会，当时国务院定义电监会性质是国务院支持事业单位，不在政府的系列编制里面。

电改以来的十年当中，电监会的作用到底发挥的怎么样，电监会的职能到底实行的好不好一直存在争议。

凤凰财经：我看到很多观点认为电监会不是管电的，属于无市场可监管？

张国宝：对，包括电监会内部的人好像认为能源局管大局，电监会好像没那么多可值得监管的，但是我本人并不同意这种看法，电监会从设立那天起，它的功能实际上已经很明确了，就是我刚才讲的，因为它应该作为一个公正的监管机构来保证电力市场的公平交易。

比如说在电网范围内有众多的电厂，这些电厂可能是不同的收益，不同性质的电厂，它们提供电力的过程当中是不是得到公平对待，会不会某一个电厂和电网公司关系比较好，让你多发点电，另外关系不好的电厂让你少发点电，或者我跟你关系不好，我就把你的电给拉掉，拉闸了，或者我跟你比较好，我就可以给你供应比较充足的电源。

所以有的时候，比如说在低谷的时候，就必须有一部分人停下来，是不是关系不好就让你停，关系不好就不让你发，所以电监会是为监管这个东西而设立。

如果真能把监管到家的话，应该说还有很多的事情要做，权力应该也不小，就是电力行业所有从事电力业务的营业许可证不在它的底下，建哪个电厂，虽然能源局有权批你建电厂，但是建完以后如果得不到电监会的营业许可证，你就发不出电来。

凤凰财经：为什么还会有那么多？

张国宝：因为我们传统思维当中只有批钱、批物才叫权，不是监管，看到能源局这个电厂要能源局批，那个事情要能源局来做，好像他弄的挺红火，我并不认为电监会没有权，我认为它应该是一个很大的权力。

凤凰财经：现在取消电监会出于一种什么考虑？

张国宝：因为有这么一部分人认为电监会作用没有很好的发挥，因此现在采取了把能源局和电监会合在一起。如果用俗语来讲，过去的模式叫政监分离，现在又政监合一，这实际上搞政监分离和政监合一都可以找到模式。刚才我讲像英国也可以认为政监分离，但是像在法国，他到现在还是一个国家的公司，而且单一所有制。

凤凰财经：您个人认为法国模式怎么样？

张国宝：我觉得世界上没有一个统一的标准，就是某种模式是大家心目当中理想的最好的，因为世界上这么多国家很难找到两个国家管理体制是完全一模一样的，美国的和英国不一样，法国的和英国的也不一样，美国的法国的英国和日本的也不都不一样，发展中国家也不一样，中国的模式跟印度就不一样，印度能源部就有五个，缅甸比我们小的多，缅甸还有两个电力部，所以不会有哪个国家是完全一模一样的。因为他要根据自己国家的其他经济体制，比如说资源禀赋。

比如说我在日本过去也学习过，对日本情况比较了解，日本九个供电区，他基本上自己平衡，无论是北海道，还是本州，还是四国都一样，都没有能源部，不存在哪个就是煤矿、天然气，它都没有，所以它在某个区域当中自己建电网，它们也互相竞争，但是只是互相在紧急情况下互相支援，并不需要把某个能源、某个电力从某个区域输送到另外一个区域，但中国就不一样，中国就把煤堆在山西，堆在陕西内蒙，浙江没有煤，上海没有煤，江苏没有煤，所以他要把这个地方的煤或者是电送到那个地方去，天然气也是一样，分布在四川盆地或者是西北，把它运过来，并不存在每个地方都没有的问题。

水利资源也一样，比如说三峡有水利资源，西南有、西北有，但是江苏没有，浙江没有，所以必须把电送过来，所以这是每个国家的资源禀赋，哪个国家采用什么样的电力模式，必须根据本国的国情出发，没有一个统一的标准。

凤凰财经：我们知道从2002年以后，当时为了保证能源的供应，将电力的市场化改革推后，认为首先要保证用电企业使用电力，您认为现在是推动电力改革的一个好的时机吗？

张国宝：你说的很对，其实大家讨论的比如说其中一个课题，叫做竞价上网，这个竞价上网其实在1998年的时候，在浙江省就实行了，因为当时浙江这样的经济发达的沿海省份电力也富裕，所以自己就率先在全国搞了竞价上网，而且软件还是从国外买来的，引进了国外的东西。所有的电站都可以给中心去报，报价，我有多少电量可以上，它用计算机自然比对，然后择优录取来发电，我也组织过国内的电力企业到那里学习过，把这个推广。

但是没有多久，倒过来电力又变成短缺了，浙江省认为自己电又不够，在电不够的情况下你怎么去搞竞价上网？你搞多贵也得让它去发，所以就自然消亡了，后来成立电监会以后，电监会曾经把竞价上网也作为电监会要想搞的，要想推广的一件事情，所以那时候电监会副主席原来也是我们纪委发改委调过去的，在东北搞了竞价上网。东北电网当时的条件下，因为没有配套改革，比如说改革体制的改革和其他的改革相配套，所以最后也搞不下去，电力企业意见很大，纷纷跑来说不愿意，最后也都消亡。

所以能不能搞竞价上网也是有一定的条件。

凤凰财经：有人认为之所以电力市场市场化改革不成功，因为电力企业和电网公司垄断的太多。

张国宝：我觉得不完全是，就像我刚才讲的，那个时候还没有成立电网公司，浙江不是也搞不下去了吗，你说那是电网公司不愿意搞吗，那时候两个网公司还没成立，它也搞不下去，这个道理其实很简单可以想象的出来，本身就是电力供应的不足怎么去搞竞价上网，所以必须有个前提条件，就是适当的应该平等的，在这样的前提条件下才可以搞。

凤凰财经：那您认为电力体制改革应该如何推进？

张国宝：体制改革大家议论的很多，我认为这个事情是不难解决的，为什么？衡量这个改革是否成功，或者是否合理的标准，我不知道所有参加讨论这些人的心目当中，这个理想的模式到底是什么，我没有看到大家说出一个非常清晰的概念，我认为这个标准是什么？就像时间是检验真理的标准是一样的，几张网不是标准，美国人怎么搞的，英国人怎么搞的，日本人怎么搞的，也不是我们的标准，我觉得唯一的标准就是是不是适合于市场的发展，我们讲上层建筑必须要和经济基础相适应，要有利于增长，如果你这个制度，或者你这个改革的方案是有利于生产力的发展，至少在这个阶段你这个方案是合理的，如果你阻碍了市场的发展，那么这个方案肯定要改。

所以我就讲，所有讨论改革的人都应该清晰，你们认为电力体制当中有哪一点现在阻碍了生产力的发展，如果指出来大家经过讨论认为它确实阻碍了生产力的发展，就应该把这部分改掉，但是我觉得在这个问题上实际上大家讨论的是不清晰的。

凤凰财经：我们看到国务院出了煤电体制的方案，逐步让电煤价格有所浮动。

张国宝：这个在煤价上涨的情况下，因为电价受到政府的控制，价格部门控制，价格部门也不是没有道理，主要担心因为电是千家万户，所有的企业都要用的，特别是困难群体，如果这个电价上涨的话对他们生活是有影响的。所以国家没有在煤价上涨的情况下相应的把电价上涨，因为当时还有一个任务就是控制通货膨胀。在这样的概念下，所以煤价涨了，电价没有，造成电力企业经济效益不好，甚至亏损，大家意见很大，所谓的煤电矛盾非常突出，所以一个呼声就因为电价也应该市场化改革，那么煤价涨了，电价也应该顺出去，如果都顺出去那就没有这个问题，问题他顺出去的时候又估计到社会的接受领域，特别是困难群体，还有我们一些制造业的竞争力，如果因为价格比别的国家高，那你就没有竞争力了，所以国家从这个方面考虑对电价并不是完全市场决定，还有一定的控制。

但是大家对市场改革的呼声又很高，所以他现在方向逐渐往市场来靠，所以目前的方案是煤价涨超过了5%，相应的电价也要涨。

凤凰财经：所以要平衡各方面的利益。

张国宝：所有参与这种讨论，对这个问题非常关注的同志，是不是对电价的事情都非常的加以研究，包括国际上的。比如说我举个例子，现在我们的电价构成里面有多少是发电环节造成的，中国的电价水平在世界上到底处在哪个位置上，是属于高电价还是属于低电价，还是中间，还是中间偏上，还是偏下，大家是不是非常清楚，我觉得并不是很清楚。

凤凰财经：那您能帮我们介绍一下中国电价的基本情况吗。

张国宝：假如说把世界电价分成四类的话，中国不是最高的，也不是最低，大概在第三档位，所以中国的电价大概是处在中等偏下的水平。另外这个价格的形成过程当中，一部分是由于发电造成的，第二部分是由于数据电厂，而且还可以再进一步细分有多少是输电造成的，有多少是配电环节造成的。另外你可以想像，我给你举几个例子，你们也许注意到了，也许没有注意到，我们电价当中，有很多并不是因为成本而造成的，是由于政治的。比如说教育附加，比如说农网改造，再比如说新能源发展积极，我们现在要发展太阳能，要发展风能发电，这些电还比较贵，补贴从哪里来？补贴就是从大家的电费里面，每度电加了八分钱，还有水库移民后期补偿又加了一块钱。所以很多是这个钱都加在电价里面去了，我不知道所有人是不是对这个问题清楚。

凤凰财经：我觉得很多人都不清楚这个问题。

张国宝：你三峡的电过去是每度电，当然每个地方都不一样，东北可能少一点，大体上是按照每度电两分钱来收，农网改造也是一样。

凤凰财经：关于电价的事情其实也是一直争论挺多的，因为大家认为能源局没有定价权，定价权在发改委。

张国宝：这个问题我回答过无数遍，你要在媒体上搜一搜都可以搜到，你要问的话我还可以回答你。当时成立能源局的时候有很多人说电价就应该放到能源局来管，你管了办天管不到电价，成立能源部的呼声当中也有一条，就是说关于能源的权力太分散，比如说定价权不在能源局，矿产资源也不在能源局，这是大家关心能源的一个表现，但是是否可行，我觉得还要深入研究。

比如说当时我也思考过这个问题，假如说大家认为能源价格应该能源局管，那交通价格是不是应该归交通部管，飞机票价，火车票价，出租车价，那么大家吃饭米、面是不是应该农业部管，水站你喝的自来水是不是应该水利部或者承建部门来管，那么如果每个专业部门都去管自己管辖范围内的价格的话，很可能更加快发电。

因为你听到的呼声都是埋怨，这个能源价格太低了，应该给我涨点，而且我不用跟别人商量，我就可以涨，那么交通部门也不用跟能源部门商量我也可以涨，最后结果是什么？是更加推高了电价。所以我认为你仔细想一想的话，不应该放在各个专业领域，可能还应该超过专业部门以外的第三者，来进行综合，但是众部门应该发表自己的意见，所以当时我争取一个权力，你涨价也好，你降价也好，你应该征求，至于说你听不听，你听多说，可以在全国范围内综合考虑，但是你应该听取专业部门，但是不能由专业部门自行来决定这个价格该不该涨，如果涨的话，进一步的推高价格。

凤凰财经：其实这可能也是电价改革的一个呼吁改革的原因，价格能不能交给市场，不是政府来去定价。

张国宝：当然很理想，我也希望这样，问题是大家能不能说的清楚，怎么样叫做归市场管，比如说我们就拿煤电来讲，煤短缺、煤涨价了，那么电费也应该相应的涨，你涨多少，得商议，那么这样的结果你可能电价也会涨的比较快，那个时候我们老百姓的生活是不是能够承受，我们的整个工业的竞争力会不会受到影响，是不是都不需要管。

我觉得大家好像觉得美国就应该是这样，就是自由经济，实际上美国也不是这样，美国的电价也不是他说了算，说你煤涨多少，我电也涨多少，它需要三方商业，一个就是消费者，一个是生产者，还要有政府，要几家人来协调的解决，美国也要决定价格。所以我不知道大家心目当中的交给市场管是什么概念，谁是市场，谁是最后决定权。

凤凰财经：当然也有人认为如果说电网企业多了一些，竞争会多一些，您认为民间资本进入电力行业现在有什么限制？

张国宝：这个民营企业首先讲发电在改革以后已经进入了，但是还是很有障碍，我可以举出很多的民营企业在电力行业当中的投资，比如说像广东的珠江，是搞房地产的，阳江发电厂就是它在投，这个应该民营企业很多了。外资企业也有，像过去美国的IES公司，在中国阳城电厂就是它投的，但是卖掉了，也有外资企业。港资投的也有，像中华电力，中华电力就属于香港的私人企业，大亚湾核电站就有它的股份，这个已经分开了，或者像华润，在中国也有投资。所以外资、民企、国企、地方国企多种所有制都有，我觉得在这一块儿应该说没有什么歧视，应该是放开。

现在在输出这一块儿，到目前为止，确实还是两大问题，这里面有地方资本，比如说南方电网，有相当部分是广东省的资产，这一点我也提建议，其实这一块儿可以学其他的行业，允许民营资本，比如说铁路线，不一定百分之百都是由铁道部来管，也可以吸纳运营的人来管，他们现在也在解决这个问题。

凤凰财经：电力改革的前景如何？

张国宝：大家说电力体制改革好也好，不好也好，不能凭想象，要仔细分析，就是我们现在的这种制度或者这种改革，到底有哪些是适应正常的发展，有哪些阻碍，不要空谈，电力体制不好，你说哪一条，是阻碍了它的发展，那我们就改哪条。(文/李磊)

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