雅安发生地震我国地震保险制度何日可期

2013年04月20日 15:04
来源：中金在线

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前阵子，台湾南投县仁爱乡27日上午10时3分发生里氏6.1级地震，台北地区震感强烈。今天，据国家地震台网自动速报结果，今早8时2分47秒，四川雅安雨城区发生5.9级地震。据中国地震台网正式测定，确定震级升级为7.0级地震，震源深度13千米。

最近几年，世界真不太平。2008年以来，四川汶川、海地、智利、青海玉树、新西兰，频发的地震一次次考验着人们紧张的神经，而2011年3月11日日本发生的9.0级地震，更是震动了全球。日本地震再次引发了人们关于地震保险制度的讨论和思考，反观我们自己，中国的地震保险制度何日可期？

2008年汶川地震之后，我们曾梳理比较了新西兰、日本、法国、美国加州、土耳其和中国台湾等六个国家和地区的地震保险模式。虽然这六个国家和地区的地震保险各有特点，但共同点也是明显的，其中之一就是所有这些国家和地区的地震保险，在制度建立之前的1~2年都曾发生过严重的自然灾害。反观中国，如果说1976年唐山大地震发生之时中国正处于一个特殊的历史时期，当时连保险都没有，何谈地震保险。那么，2008年的汶川大地震，则将“地震保险模这一长期讨论的问题严肃地推向决策前台了。当时我们提出一个问题：“中国即使不能在两年左右的时间里建立一套完整的地震保险制度，是否也应该搭建一个基本的制度框架呢？”

一晃五年过去了，中国地震保险制度仍然遥遥无期。当然，这四年也不是一点进步都没有，比如，2008年12月新修订的《防震减灾法》将“国家鼓励单位和个人参加地震灾害保险”改为“国家发展有财政支持的地震灾害保险事业，鼓励单位和个人参加地震灾害保险”改当时，这一修订被视为地震保险立法上的重大突破，但其作用有点被高估了。因为2007年8月颁布的《突发事件应对法》已有类似表述“国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险”。更早一些，2006年6月《国务院关于保险业改革发展的若干意见》也曾明确提出“建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并遗憾的是，关于地震保险，仅仅停留在“纸上谈兵”的阶段。

其间，一次可能的实质性突破擦肩而过。2008年10月，巨灾保险课题组曾以全国人大财经委的名义向人大常委会正式提交了《关于加快建立我国巨灾保险制度的意见与建议》的调研报告，准备提请审议。后来据说，有人认为巨灾保险制度费半天劲筹集的资金还不如几次赈灾义演的捐款，于是作罢。此说未经求证，若果真如此，那真是悲哀！八年之前我们曾经提出，每次巨灾发生之后，是主要依靠财政救济还是主要依靠巨灾保险来进行经济补偿，是判断一个经济体究竟是计划经济还是市场经济的重要标志之一。很欣赏全国人大财经委一位有识之士的观点我国一直以来的各级政府为主导、以国家财政救济和社会捐助为主的灾害救济制度，“尽管仍发挥着巨大的作用，但从长远来看，已不适应市场经济条件下我国灾害预防、救助和恢复灾后重建的需要。

为什么要倡导建立地震保险制度？至少它有以下几点好处：第一，保险可以在一定程度上缓解巨灾对国民经济(包括政府财政和金融系统)的冲击，发挥“经济稳定器”的作用。第二，保险是一项可为公众提供稳定预期的事前制度安排，它可以降低对事后的国家财政救济和社会捐助的依赖(与事前安排相比，事后安排在制度和金额上都存在较大的不确定性)，发挥“心理稳定器”的作用。根据世界银行在各国的观察，假设全部损失是100亿元，政府能通过财政预算解决的连5亿元都不到，很多人因为没有事先安排补偿机制，重建家园的资金根本就无法落实。有数据表明，虽然中国每年用于防损减灾的财政支出不断上升(从1978年的9.02亿元上升至2004年的48.99亿元)，但在自然灾害每年给中国造成的数以千亿元计的直接损失中，财政对赈灾所做的拨款不到直接经济损失的3%，绝大部分损失还是由受灾者自己承担。第三，保险不仅具有损失补偿的功能，而且如果设计得当(如承保前的费率调节和承保后的防损减损)，它还具有风险控制的功能，可以发挥“风险控制器”的作用。第四，通过保险这种市场机制来安排灾后重建，可以减少在国家财政救济和社会捐助等非市场情形中所带来的对社会管理制度的高要求的问题。比如，如何规范和加强抗震救灾捐赠款物的管理，如何做好救灾物资和资金分配使用，如何做到公开、公平、公正等，都是具有挑战性的难题。

如何构建中国的地震保险制度？我们认为应当从法律法规、核心机构、风险分担机制、条款费率设计、激励约束机制等五个方面进行整体框架规划。

第一，制定一部地震保险的法律、行政法规或部门规章。落实《突发事件应对法》和《防震减灾法》关于国家发展有财政支持的巨灾和地震灾害保险的规定，抓紧制定一部有关地震保险的法律、行政法规或部门规章。从中国的现实情况看，由国务院出台有关地震保险的行政法规，如《地震保险条例》应是比较可行的做法。

第二，设立一个地震保险核心机构。地震保险核心机构是地震保险制度的中心枢纽，建立适当的核心机构是制度良好运行的关键。从国际经验看，具体形式可以多种多样。中国可以考虑设立类似台湾地震保险基金的“中国自然巨灾保险基金”，先从住宅地震保险做起，待条件成熟之后再考虑将洪水、台风等其他自然巨灾包括进来。

第三，设计一个政府支持的、多层次的地震保险风险分担机制。在这个分担机制中，具体如何分配风险需要进一步研究讨论。但可以明确的是，它包括几个重要主体：投保人、保险人、再保险人、资本市场和政府。这其中，政府的角色定位尤为重要。在中国，可以考虑建立一个类似日本地震保险制度的三层次风险分担机制。这其中，政府需要担当两个重要责任：一是直接参与地震风险的分担，如在第二层次和第三层次承担一定的风险责任。二是为“中国自然巨灾保险基金”提供财政担保。

第四，设定一个条款费率合理的地震保险保单标准。在中国，地震保险的条款费率设计可以考虑以下几点：首先，采用全国统一的地震保险条款，设有合理的保单免赔额和赔付限额，限额以上部分通过补充性的商业保险解决；其次，根据基本风险大小(如所处区域、建筑材料等)，地震保险基本费率采用级差制，同时允许根据保险标的具体状况(如建筑年限、抗震等级等)，使用费率折扣；最后，合理划分毛费率中的纯费率和附加费率。

第五，建立一套鼓励公众参与的地震保险激励约束机制。在地震保险究竟应当采取强制还是自愿方式的问题上，我们认为，由于强制保险对政府公共治理具有较高要求，在条件不成熟的时候还是应当主要考虑采取自愿或部分强制的方式，而不能采取完全强制的方式(完全强制的一个典型例子土耳其，必须购买强制地震保险才可申请住宅产权登记；部分强制是指，若购买住宅财产保险，则强制购买地震保险)。当然，与此同时，需要一套激励约束机制来鼓励公众参与。从中国情况看，可行的激励约束机制包括：对地震保险保费提供适当的财政补贴，对地震保险保费提供税前扣除优惠，对采取抗震防灾的保险标的提供费率折扣，对申请国家财政信贷支持的项目可考虑要求投保地震保险，等等。