陈云：日本NGO如何做到“不添乱”

2013年04月25日 04:12
来源：时代周报

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陈云

4月20日雅安地震发生后，一场全民参与的抗震救灾运动随即展开。由于微博的发达，各种信息和观点迅速汇集，这其中，政府救灾力量和民间救灾力量的关系再次成为争论的焦点。

笔者不赞成“救灾，让个人和民间组织走开”的观点—恰恰相反，在大灾的考验下，我们可以看清一些原本模糊的东西，那就是，国家和社会的合作治理是现代社会的基本特征。

不可否认，中国的“社团管理条例”在很长时间里限制了民间NGO的发展，作为回应，草根NGO也对政府机构带有抵制情绪。一直以来，中国的国家和社会关系中存在更多的相斥，而不是合作。

从日本的经验看，官民合作才有可能实现防灾减灾效果的最大化。这些经验可以概括为两点：一是扎根基层的消防救助力量建设，二是民间救灾力量(NGO)的网络化建设。

植根于区域的自救能力

4月22日，《南方日报》发了题为“请救援队速至王家村1组帮忙挖出被埋粮食”的报道，称位于震中的芦山龙门乡王家村1组有40多户人家，由于救援物资尚未运达，粮食短缺。村民王玉珍家有四千多斤谷子被压在倒塌了的房屋下。天气预报称又将有大雨，村民非常焦急：“能否派救援队过来，帮忙挖出粮食，这样大家就有饭吃了。” 看了这样的新闻，让人不禁想问：村民自治实施这么多年，中国基层有哪些村子有像样的消防自救组织？城市化的大背景吸引走了大批年轻人是一方面原因，基层组织的实质上的涣散，是另一重要原因。

日本的情况如何呢？恰恰是强大的基层消防自救能力把历次灾害的损失降到了最低。根据地方自治法，消防属于“基层地方自治体(市町村)”的事权，必须按照人口基数，建立一支可靠的区域内消防力量。中央政府层面，在总务省下设消防厅，主要起“指导、协调”作用。

日本的基层市町村有1700余个，消防分为“常备消防力量”和“非常备消防力量”两部分。常备力量方面，全国设807个消防本部，辖1705个消防署、3230个派出机构，有消防职员(正式公务员)15.7万人。非常备力量方面，全国设2380个消防团，辖2.3万个分团，团员89.3万余人(兼职地方公务员)。为了使覆盖全国的这支消防力量具有专业化的救灾技能，日本设有消防大学和消防学校，专门对地方上的消防职员和团员进行培训，必须修满一定的学时才能上岗。平时，这些扎根在各地区的消防力量负责组织居民展开各种防灾演练，训练有素的居民在救灾减灾中积极展开自救和互助。据消防厅资料，1995年的阪神大地震中，自救和互助拯救了77%的居民。救灾的优先顺序应该是：“自救—互救—公救(政府救援)”，这一点已是日本社会的共识。

日本是一个典型的灾害大国，地震、台风、山洪、海啸等自然灾害频发。1995年的地铁沙林毒气事件，2004年的列车脱轨事件等突发事件，以及2001年美国的9·11恐怖袭击事件等新型灾害事件进一步刺激日本去完善消防救灾体系—应对大规模灾害的“紧急消防救援队体系” 建设。配套措施包括：增加财政拨款的保障、中央政府配备高性能专业化的救灾器材并可以免费借给地方政府使用等(包括消防救灾用的专用直升机72架)。“一方有难，八方相助”，这些紧急救助力量以网络化形式存在，保证在灾害扩大时可以跨区域紧急出动。

除了对建筑物的抗震设计有国家标准，日本的基层社区里还有不同级别的“避难点”，初级避难点一般指定为就近的中小学或者公民馆、体育馆等。这些避难点里储备有各种应急物资—很多物资专门为救灾而开发(比如食品，保质期更长)。

NGO网络化改进资源配置

社会组织(NGO)不能孤立生长。在大灾害的考验面前，中国的NGO应该努力修补原先网络化程度不高的问题，以期发挥应有的作用。

雅安地震发生当日，李连杰领导的“壹基金”迅速发出募捐号召，首日即募得善款2900万元，许多NGO以及个人也纷纷展开了爱心行动。不过，民间救灾的道路似乎并不顺畅。4月22日，第一财经发表了题为“爱心为何阻碍救援”的报道，称地震发生后，国内各官方及民间组织，以及一些个人等立即自发筹集抗震救灾物资，星夜运往灾区，谁知运抵雅安后却因为道路原因一堵几十公里，“爱心大堵车”遇到了欲速则不达的尴尬。多位爱心人士称他们火速赶来，之前并未联系好当地部门。22日，还发生了运药途中的志愿者被坠落的山石击中死亡的事件。同时，灾区有不少人抱怨志愿者一腔热情而来，但不专业，反而增加了当地的食宿压力，大量志愿者由此被劝退。然而，同时又有机构称随着救灾物资的陆续运达，搭帐篷、分配物资等缺人手，需要志愿者帮忙……总之，我们看到的是一个资源配置失调的救灾现场。

笔者不赞成“救灾，让个人和民间组织走开”的观点—我们共同生活的社会发生大灾难，作为共同体成员，怎能袖手旁观？但是善心要取得成效，还要方法得当，民间救灾遭遇的尴尬提示了一个至今为止一直存在的重要欠缺：网络化程度低。如果民间组织是网络化存在的，灾害发生后，马上由熟悉灾区情况者作为协调员来统筹救灾的人力物力，就能变“不要去”为共怎么去”，眼前的尴尬就可以避免。

在社会治理中，政府不是万能的，救灾中同样如此。在日本，NGO在1995年的阪神大地震中发挥了令人刮目的作用，此后，日本政府加大了对NGO的各种扶持政策。由此1995年被称为日本的“NGO元年”。但是，在日本的NGO参与各种国内外救灾活动中，也曾遭遇类似中国目前的困扰：各自为政的NGO要么不知该干什么，踌躇难行，要么好心办坏事，干扰了救灾的某些进程—那么，谁来整合资源、配置资源？

可以说，2000年8月10日成立的 “日本平台”( Japan Platform，JPF)就是在这样的背景下诞生的。它是一个网络化的非赢利组织，整合了NGO、经济界、政府(总务省)、研究机构、媒体等众多资源，当国内外有紧急灾害事件发生时，它可以组织协调各种人力、物力、资金，高效地开展人道主义援助—JPF兼具资金筹措和资金运作两方面功能。资金来源包括政府拨款、企业捐助、会员费、利息收入以及部分赢利项目的运作。目前，包括日本红十字会在内的37家NGO是它的会员单位(图1)。成立13年以来，除了国内救灾，JPF还在40多国(地区)开展各种紧急的人道主义援助，运用资金达到279亿日元(2013年4月止)。和其他运作良好的NGO一样，JPF有完善的组织架构。财务方面，除了监事的自我审查外，还需要第三方会计师的专业审查，所有资料在网站公布，接受社会监督。日本的NGO普遍重视信息共享和相互协作，除了像JPF这样的大平台，还有林林总总的交流网络存在，形成了牢固的相互支撑结构。

综上所述，政府救灾力量和民间救灾力量应该是紧密合作的关系，就像骨骼和肌肉互为依靠。大灾害的挑战，在某种意义上让我们更快地觉醒：这必须是一个合作治理的时代。