“后刘铁男”时代：能源局管理职能大变革

2013年05月18日 09:29
来源：凤凰财经

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刘铁男案仍在发酵，除了案件本身，最大的一个效果或则是该案的发生将中国能源管理体制推向革故鼎新的前沿。

随着新能源局组建进程加快，本报记者独家获悉新的能源管理体制框架已经形成“一正五副”领导层管理架构、新增两个司局，各司局负责人名单也在酝酿。

与以往“分权式”改革不同，此轮机构改革更加强调能源管理机构服务和宏观管理职能，即服务于国家能源战略，服务于国家能源发展和改革，强化能源监督管理。

从时间的维度检视，“合并国家能源局与电监会职责，重新组建国家能源局”，这是能源管理体制的第十次大规模调整，甚至被一些人看做是组建“能源部”之前的过渡。根据既往改革经验，新的改革尝试成败与否很大程度取决与职责定位，电监会便是前车之鉴。

与刘铁男时代重视项目审批不同，中编办赋予能源局的职责概括为：拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，研究提出能源体制改革建议，负责能源监督管理等。

从国家能源局近期工作安排和新任局长吴新雄讲话看，重组后开始尝试向宏观战略、宏观规划、宏观政策、能源改革和能源监管等领域转移，微观管理上简政放权，并强调事后监管。

而在国务院公布下放和取消行政审批目录中，水电、风电、煤炭、电力等一系列能源项目在列。

国务院发展研究中心产业部部长冯飞接受本报记者专访时认为，新能源局监管方式上，应由以往的经济性监管为主、社会性监管为辅的旧监管模式，转向以社会性监管为主、经济性监管为辅的新监管模式。

后刘铁男时代，中国能源管理从能源审批下放开始，这既是反腐的有利手段，又是职能转变的开端。吴新雄执掌下的国家能源局与前任比正在酝酿大不同，但这是不是另一个试错过程？

新能源局强调市场改革

内部人士对本报记者的说法是，具体方案需要等内设机构司局级干部敲定之后才会公开，具体人选正在酝酿。能源局长吴新雄近期多次召开原能源局、电监会司局级干部座谈会，征求个人去向意愿。

原国家电监会所在的西长安街86号已经成为能源局的另一办公区。

5月6日国务院常务会议通过国家能源局三定，但至今尚未对外公布。内部人士对本报记者的说法是，具体方案需要等内设机构司局级干部敲定之后才会公开，具体人选正在酝酿。能源局长吴新雄近期多次召开原能源局、电监会司局级干部座谈会，征求个人去向意愿。

能源局与电监会重组方案落定后，吴新雄第一时间在电监会系统演说稳定人心，“思想不乱、队伍不散、工作不断”。内部讲话也透露他对重组改革的认同，吴新雄认为新的改革有利于国家能源安全和改革发展，有利于政府提高工作效率和效能，有利于推进电力能源市场化改革，有利于更好发挥优秀有才干事创业。

内部人士介绍，“从目前的人员编制看，将有部分官员分流至企业。已经有部分人员表态称去电网和电力企业。”在此次改革中，原电监会副主席王野平已经就任大唐集团总经理，是干部分流的开始。

随着机构改革推进，国家能源局领导层“一正五副”格局形成。根据国务院任命，史玉波(原电监会副主席)、刘琦、王禹民(原电监会副主席)、张玉清、许永盛为国家能源局副局长。、

能源局副局长的分工也基本明确。史玉波分管电力，王禹民分管新设司局，刘琦分管新能源与可再生能源，张玉清分管油气，许永盛则接替即将退休的现任能源局副局长吴吟分管煤炭。

在内设机构上，根据“三定”规定，能源局重组后新增两个司局，分别是市场监管司、电力安全监管司，原政策法规司改制为法制和体制改革司。

市场监管司在国家对电力监管的基础上，将监管范围扩至煤炭、油气、新能源领域，并将推动能源市场化建设。电力安全监管因专业性强，国家安监总局不具备监管能力，仍保留在能源局旗下，电力安全监管司承担原电监会职能。

法制和体制改革司则由原能源局政策法规司、电监会政策法规部(电改办)等部门重组而成，其主要承担能源法律法规体系、能源监管体系、能源体制改革措施等方面研究，是能源局的智囊机构。

重组后，能源局主要业务司局有十三个：综合司、法制与体制改革司、发展规划司、能源节约和科技装备司、电力司、煤炭司、石油天然气司、新能源和可再生能源司、核电司、国际合作司、市场监管司、电力安全监管司、人事司，涵盖发展规划、体制改革司新能源和传统能源等领域。

有消息称，在能源局机构设置过程中，曾有意见提出增加5个司局，除能源安全监管、能源市场监管外，增加体制改革、价格和成本监管职能，但这一提议被有关部门反对，仅同意增加两个司。

究其缘由是，由于发改委仍掌握体制改革、价格管理职能，能源局的诉求没有得到认同。“但从新增机构看，能源局将在能源市场建设和体制改革上扮演更重要的角色。电监会一直在推动电力市场建设，但未见成效。电力市场化建设将在大用户直购电方面做出突破，逐步建立市场。”一位电力专家对本报记者说。

大用户直购电是原电监会探索电力市场改革的工具之一。但在计划管理体制下，具有市场性质的探索仍需要行政审批来实现，改革进程并不理想，试点规模极其有限。

5月8日，王禹民首次以能源局副局长身份到广东专题调研分布式能源发电和大用户直购电。他表态称，国家能源局将按照电力市场化改革思路，在完善清洁能源上网及自用和大用户直购电相关机制方面进行探索。

另一方的意见则为上述改革探索泼一盆冷水：价格管制尚未松绑、大用户试点审批并未真正取消、电力调度未独立，市场化改革有可能仍在原地踏步。

大幅下放项目审批

本报记者独家获得的内部文件显示，能源局正加快简政放权，缩小审批、核准、备案范围，从体制机制上进一步给各类市场主体创造条件，发挥企业和个人参与能源投资、项目建设的积极性和自主权。

新能源局正在酝酿简政放权的运动，管住行政审批权力，从源头预防腐败。

本报记者获得的相关官方文件显示，能源局正加快简政放权，缩小审批、核准、备案范围，从体制机制上进一步给各类市场主体创造条件，发挥企业和个人参与能源投资、项目建设的积极性和自主权。

官方文件称：“在做好战略规划、产业政策和市场准入标准制定的基础上，对已列入国家有关能源规划需要审批或核准的项目，除涉及其他地区、需要全国统筹安排或总量控制的项目以及实行国家安全审查的外资项目外，一律下放。”

对国家采用补助、贴息等方式扶持地方能源行业的预算内资金，凡属点多、面广、单项资金少的项目，在确定投资方向、原则、标准和实施细则后，具体工作由地方政府安排。

对继续保留的行政许可项目和非行政许可审批项目，进一步简化和规范审批程序，创新服务方式，贴近市场主体，提高行政效能，限时办结。进一步发挥行业组织和中介机构对生产经营活动的自律管理作用，提高服务质量和效率。

3月16日，国务院公布取消和下放行政审批名录。下放审批的能源项目有：除在主要河流建设以外的水电站、分布式燃气发电项目、燃煤背压热电项目(热电联产项目)、风电站项目核准、国家规划矿区内新增年生产能力低于120万吨煤矿项目、除跨境(省、区内市)外的油气输送管网项目、330千伏及以下交流电网项目、列入国家规划的非跨境(省、区内市)550KV交流项目。

此外，取消发改委对企业投资年产100万吨及以上新油田开发项目核准、企业投资年产20亿立方米及以上新气田开发项目核准；取消商务部对石油、天然气、煤层气对外合作合同审批；取消国家能源局电力用户向发电企业直接购电试点和电力市场份额核定两项审批。

行业内人士分析，此次能源项目下放规模和范围较大，对于一贯紧握的水电、风电项目审批冲击很大。刘铁男案件的发生一定程度加速审批目录的公布，能源局也被大幅削权。

为预防因审批权力过于集中带来的腐败问题，能源局内部分局特别强调：“严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。坚持依法科学民主决策。凡涉及群众切身利益的重大能源改革方案、重大能源政策、重点能源工程项目，依法公开听取群众意见并进行社会稳定风险评估。”

在能源宏观管理上，官方文件显示新的能源局管理团队提出的策略是：“强化能源发展战略、规划和政策的拟定及组织实施，严格事后监管。推进能源消费总量控制，作为职能转变后能源宏观管理和市场准入的重要抓手。完善能源监管体系，推动能源市场建设，维护能源市场秩序。”

这是对当前政府管理模式的纠正。当前政府管理重点放在前置性审批环节，项目的事中、事后监督与管理则相对较弱，存在“重审批、轻监督”问题。

大调研战略

根据能源局时间表，将在7月底完成4类18个课题的调研。这些战略调研涉及国内能源发展战略、国际能源合作发展战略、能源科技创新重大战略、能源市场化改革和监管四个方面。

在中央推进机构改革和职能转变的大势下，本报记者独家获悉能源局上下正在组织名为“转变职能、转变作风(大调研、大讨论、大转变)学习推进活动”，目的是简政放权、机构改革和完善制度机制，推进行政效能。

自5月中旬开始，能源局党组成员将带队组成调研组，到地方以及有关部门、行业、企业调研，调研议题涉及加强宏观调控、保障国家能源安全、提高能源效率、完善社会主义市场经济体制等方面。

“调研是吴新雄比较热衷的工作方式，可以了解实际情况，又可获得地方部门和企业支持。在调研过程中发现问题，体现能源局的地位。而非一味地争权，强调部门利益。”能源局系统内人士分析。根据内部通告，吴新雄已经先后到湖南、湖北、甘肃开展调研。

与刘铁男重点把控项目审批不同，吴新雄将工作重点放在重大战略、重大规划、重大政策、重大技术、重大改革、重大监管、重大服务等层面。

具体而言，包括：国内能源需求预测和供应潜力分析、能源战略基地与战略通道组织实施、煤炭安全绿色开发战略、国内油气资源开发利用，核电、水电、可再生能源发展战略。

国际能源合作上，启动国外油气资源合作开发战略措施研究、国外煤炭资源合作开发战略措施研究等。能源科技创新工作涉及化石能源、新能源、非常规油气开发、电力储能与能源系统智能化技术创新等。

能源市场化改革和监管上，完善能源法律法规体系重大对策研究、健全能源监管体系研究、加大对能源体制专项改革措施研究等。

除此，能源局还提出建立以煤炭、电力、油气、核电、新能源和可再生能源、科技创新、国际合作等为重点的服务能源企业科学发展协调工作机制，按季度分行业向能源企业通报行业国内外发展形势，分析问题和矛盾。

相比之下，吴新雄与前任局长刘铁男思路完全不一致。刘铁男缺少地方工作经验，把精力放在项目审批上。尤其是其发改委副主任(分管产业协调司、经济运行局、财政金融司)、能源局局长的双重身份，使其本人在能源项目的审批上有较大话语权。

公开履历显示，吴新雄从江苏江阴起步，有28年地方工作经验，一年零九个月电力监管履历。2011年6月从江西省省长位上调任国家电监会主席；今年3月接任国家能源局局长。

第一任能源局局长张国宝对他的公开评价是：“以实干著称，有丰富工作经验。”电监会系统官员认为，“吴新雄知道现在的地位，知道如何下手开展工作，知道如何造势配合工作，知道工作轻重缓急。他的执政风格是引导，通过公开政策，公开监管报告，引导企业行业。如公开区域电网间送电情况，引导电网企业重视区域电力平衡。”

从国家能源局近期的工作部署看，重组后工作一方面侧重宏观战略研究，另一方面则在追求工作的针对性、操作性、实效性。

能源局短期内的十项工作安排则体现这一点。包括研究制定能源行业大气污染防治工作方案，提出非正常弃水、弃风、弃光解决方案，组织电网发展规划的论证和拟定，促进能源大基地、大通道建设建设，探索深化能源改革的路径和重点，出台能源结构优化、提高能效水平的具体管理办法。

地方派出机构有望扩权

有派出机构人士得到的消息是，原电监会所属电力业务资质管理权限可能下放到派出机构，能源局不再设置资质管理中心。电力业务许可证主要有“三大证两小证”，即发电、供电、输电电力业务许可证；电工进网作业许可证、承装(修、试)电力业务许可证。

在此次改革中，原电监会区域监管机构的去留也有定论。作为能源局派出机构(正厅级)得以保留，人员编制基本不变，业务职能有望扩大。目前，国家能源局机关已经向各派出机构正式下发工作文件。

在电监会存续的十年时间，组建了庞大的电力监管体系。共有华北电监局、东北电监局、西北电监局、华东电监局、华中电监局、南方电监局六个区域监管机构，以及12个省(自治区)电监办，人员编制有500人之巨。

截至目前，地方派出机构的机构设置、职责定位、人员编制正式文件并未下发。“派出机构希望改革尽快有定论，以便开展工作。目前由于职责不明，一些例行监管工作已经延后。有电力企业出现不合规行为，受机构改革影响，整改通知都没有拟定，比较尴尬。”一位派出机构人士说。

根据国家能源局“大调研、大讨论、大转变”工作安排，各地派出机构正在听取地方企业就能源局简政放权、推进电力市场建设、转变工作作风的建议。

如果资质中心下放，意味着原电监会资质中心的人员将在分流之列。但地方派出机构保留带来的另一个衍生问题是，其与地方能源局之间的职责关系如何理顺？目前吉林、安徽、贵州、河北等地均已经组建隶属本地发改委管理的能源局。、

上述派出机构人士给出的解释是，目前的基本考虑是派出机构负责监管，地方能源局负责行政规划和审批。“与国家能源局职能和内设机构对应，派出机构除了电力市场监管外，可能将监管范围扩大至煤炭、油气市场。”

从“政监分离”到“政监合一”

在重组方案酝酿过程中，有电力监管系统专家便向能源局高层建议，国家能源局应走政监并重的路线。现在看来，领导思路更加强调对市场监管职能。政与监有促进作用，但在国内能源市场没有建立起来的前提下，没有行政职能监管就会无力。

能源局与电监会重组后，结束电力监管游离余能源管理之外、监管乏力的局面，能源监督管理体制得以完善。从能源市场监管司的定位看，能源局扩大了监管职权，但一个更大的变化是我国能源监管由“政监分离”向“政监合一”模式转变。

在2002年电力体制改革中，电监会的成立既在效仿英国等国家独立监管模式，又在开启“政监分离”的尝试。无奈，电力市场至今没有完全形成，电力监管羸弱，以至电监会在机构改革在撤销。

根本原因在于，电监会虽是正部级事业单位，但对电力价格、项目审批没有管理权，电力体制改革的滞后和职权配置缺位使其陷入“无权可监、无力可监、无法可监、无市可监”的境地。

一位电力市场改革派的专家向本报记者评价称：“显然，解决监管的问题就是重新为电监会赋予职责。但这次改革做对了一半，做错一半，能源重组但未独立。成立专业化的能源监管机构是国际能源监管模式的主流。电力独立监管探索十年之后，又重新回到政府序列中来。监管机构面临的问题变得更复杂：一方面监管不独立，另一方面监管机构没有价格、投资、项目审批权，未来的能源监管很可能走国家电监会的旧路。”

这位专家也反复强调，在能源市场不完善、能源央企占主导地位的格局下，能源监管仍存在一系列问题，也可能重蹈电监会的覆辙。国家能源局应吸取电监会的前车之鉴。“电监会只有许可、安全监管等职能，话语权有限。发电厂、电网建成后，不可能不允许发电并网。”

在改革过程中，更多的意见则是指向拥有众多核心权力的发改委。目前，发改委出于宏观调控等目的掌握价格、市场准入、投资审批权，对经济发展的影响大。而发达国家的能源市场准入、价格、成本、投资审服务质量和市场交易规则等监管职能都由监管机构统一负责，不可割裂。

“但现阶段，发改委不会放弃价格和审批权，市场机制难以发挥作用。这次改革只能称为”舌尖上的改革“。国内能源领域市场化处于起步阶段，使得能源监管机构无市可监。如果行政审批制度不改革，能源市场化改革便无从谈起。”上述电力市场改革派专家说。

他再以这次国务院下发和取消的行政审批为例评价称，“实际上，诸多放权的项目中真正松绑激活社会活力的项目不多。再如，国务院要求能源局取消大用户直购电审批权，但最终仍需要发改委把关。