能源审批下放隐忧：省领导一个招呼决定项目成败

2013年05月28日 06:56
来源：21世纪经济报道

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能源审批下放：地方“发改文”决定项目命运

根据国家能源局思路，对已列入国家有关能源规划需要审批或核准的项目，除涉及其他地区、需要全国统筹安排或总量控制的项目以及实行国家安全审查的外资项目外，一律下放。

风电和非主要河流以外的水电站属于下放的序列。一位接近国家能源局的人士告诉记者，对于风电项目国家能源局的初步思路是，设定风电开发总量，具体能源项目由地方部门核定。纳入大盘子的项目，可以获得财政补贴。

大能源项目审批手续将大大简化，但审批改革却并非一放了之。行政审批权限从国家发改委、国家能源局到地方投资管理部门让渡，无疑增加地方部门管理权限。有业内人士担心出现“一放就乱”，风电、水电超规划发展的问题。

此外，能源项目审批所涉及的财政补贴、土地预审难、审批部门过多等老大难问题并未因下放而解决。

“省领导一个招呼决定项目成败”

在风电项目审批权完全下放之前，省级发改委仍然拥有“5万千瓦以下风电项目”核准权。在过去五年风电大跃进历程中，地方4.95万千瓦风电云集，更催生了行业乱象。

一位风电行业人士向本报记者介绍地方风电项目核准过程中的潜规则。

“由于新能源投资向社会开放，几乎没有门槛。只要有关系，注册公司后就可以在开发区域获得风电资源，然后准备材料核准，核准后再卖掉。核准一个4.95万千瓦的风电项目，成本最多在400多万元，但可以卖到2000万左右。这个巨大的利益空间，把各级政府有权部门栓到了一起。”该人士如是说。

地方发改委的路条是整个项目审批的关键。“正因为没有门槛，任何公司都可以与县级以上人民政府签订风电开发协议，一般由地方发改局或招商局操作。协议签订后，往往不做测风工作，找与当地厅局关系密切的设计院做可研报告，报到省发改委批复后，获取路条。

“随后，编制环评、水土保持、矿产压覆、地质灾害、土地预审、电网接入等支持性文件，编制单位只要见发改委路条，缴纳相应费用后就给做，起不到任何把关作用。组件齐了就可以核准。”上述人士介绍。

在项目申报过程中，涉及国土、水利、环保、规划、电力等部门，个别还涉及文物部门。“这个过程少说半年，往往1～2年。但关键还得有高层某领导打招呼。省内大领导一个招呼就能决定一个项目能否核准，甚至已核准项目也有可能废掉。

有省级发改委官员自嘲是“发改文”单位。领导打个招呼就发个文，打个招呼就改个文。在这个过程中，政府文件的可信度在不断降低。基于此，对于国家能源局下放审批权限，带来新的担忧：权利下放后管理将更加混乱。

目前，地方政府部门普遍存在的问题是风资源补偿费“三免三减半”政策无法兑现，捆绑风资源要求装备制造业同时落地。

为预防因审批权力过于集中带来的腐败问题，能源局内部文件特别强调：“严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。坚持依法科学民主决策。凡涉及群众切身利益的重大能源改革方案、重大能源政策、重点能源工程项目，依法公开听取群众意见并进行社会稳定风险评估。

一个水电站需40~50个专题报告

在此轮行政审批改革之前，“主要河流上建设的项目和总装机容量25万千瓦及以上水电项目”均由国务院投资主管部门核准。相对风电而言，地方对水电管理空间极其有限。

一般而言，装机容量2.5万千瓦以下由当地市(州)发改委核准，25千瓦以下由省发改委核准，25~100万千瓦电站由国家发改委核准，100万千瓦以上由发改委报国务院审批核准。

水电项目建设的基本程序是：项目前期选点等前期准备工作-预可研-可研-相关技术部门审核-电力行政主管部门审核-国家发改委审核-国务院审核。

“一个水电项目前期工作十分漫长，除流域规划之外的工作，前期预可研工作少则5年，多则数十年，建设期的时间很大程度取决于行政部门审批的时间，一般100万千瓦水电站建设期不会少于5年。”一位国有企业水电开发负责人介绍。

一般大中型以上水电项目可行性研究过程要完成40~50个专题报告，约30个报告需要有关部门审查。

项目审查涉及的技术咨询机构有水利水电设计研究院、中国水利水电规划设计总院、中国国际工程咨询公司。审批审查地方行政部门有省移民办、省环保局、林业局、水利厅、国土厅、文物局、水产局、地震局、电力公司、铁路局，最后是发改委。

在国家层面的审批涉及水利部、长江委(黄委、淮委、珠委)、国土资源部、环保部、电网公司、铁路部门，最后是国家发改委及国务院。

由于项目核准进程缓慢，2011年水电新核准装机容量仅1268万千瓦，2012年为1900万千瓦，2011~2012年规划开工规模仅完成一半。

根据能源“十二五”规划，“十二五”期间新增1.6亿千瓦水电装机，平均每年的开工量需达3200万千瓦，完成目标难度较大。

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