成渝城市群成长的烦恼：高层协调机制需到位

2013年05月30日 02:31
来源：21世纪经济报道作者：李果;宋江云

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本报记者李果、宋江云

成都、北京报道

截至5月底，成渝城市群上升为国家级城市群——这一建议已提出近3个月。

该建议今年两会期间由61名全国人大代表向全国人大提出。成渝两地城市群的下一步打造战略，仍未有最新的官方消息。

除长三角、珠三角、环渤海湾外，在中国城市群内，有望成为经济第四极的竞争者众多。

国家发改委城市和小城镇中心研究员易鹏对本报表示，包括成渝城市群在内，还有中三角区域、中原经济区、沈大经济带由于均为地区经济龙头，均是第四极的备选。

但与中部四省：湖北、湖南、江西、安徽近日已经向国务院上报《加快推进长江中游城市群一体化发展的请示》不同，本报采访了解到，自重庆代表团提出上述建议后的几个月中，成渝两地官方并未有实质性进展对外披露。

“我私下认为会有整体规划上报，但公开渠道未获得任何消息”，四川省发改委一名官员称，而重庆市和成都市发改委层面亦向本报称，未有关于成渝城市群建设的进展可披露。

尽管官方态度未明，但成渝两地至1997年“分家”后，近几年在各个层面的融合速度一直加快，“成渝一体化发展是未来方向，只是现在时机不成熟”，四川省社科院副院长盛毅称。重庆社科院区域所所长李勇同样也支持该观点。

谋一体化

“成渝两地在经过多年的各自发展后，确实越来越感觉到，作为西部城市，只有利用各自优势抱团发展，才能获得与中东部城市群竞争的足够资本”，区域经济学者刘斌夫表示。

两地在官方正式合作的起点，可追溯到2007年。当年6月国务院正式批准在成都市和重庆市设立综合配套改革试验区。国家发改委在彼时表示，选择成渝为西部的综改试验区，既有典型性又有全局意义，即城乡二元结构，城乡发展不平衡在这两地集中体现。通过成为综合改革试验区，重庆市和成都市分别在各自辖区推进户籍制度、土地管理和使用制度、社会保障制度、公共财政制度、农村金融制度、行政体制等改革。

而国家发改委也希望通过两市在统筹城乡综合配套改革方面积累的经验，为下一步更高层面进行改革试点奠定良好的基础。

“更高层面的改革试点，或许就是指成渝城市群的全域改革，与一体化发展”，四川省发改委一位人士指出。该人士指出，一体化发展”是指实行统一的的财税、金融、产业、土地和就业等区域政策。比如在金融政策方面，未来可将探索农村土地经营权和地上建筑物及附着物抵押质押信贷模式。

2012年后，成渝两地的开始合作加强，如在刚刚结束的渝洽会上，四川的内江、南充、广安、达州等9个环渝城市在渝举办8场招商活动，签约项目160余个，投资总额1300亿元。

即便如此，就目前情况而言，盛毅认为在短时间内成渝实行一体化发展并不可能。“成渝城市群还处于自身的培育阶段，时机不成熟。但成渝两地作为西部经济核心，均处于高速发展阶段，一体化过程时间或将短于长三角发展所用的时间。

在一体化推进过程中，学者官员建议，不能仅仅使得城市群在地理上连接，还应该在更高的层面上建立协调机制。

四川省统计局科研所所长车茂娟认为，目前阻碍两地深层次合作的原因是成渝两地政府的高规格的协调机制不健全，此外，跨区域间的制度障碍依靠地方政府难以协调和突破。

刘斌夫建议，下一步，成渝两地应建立协调机制，每年定期召开联席会议，通过官方对话解决两地发展中的同质化竞争问题，并负责制定相关的规划和政策措施，指导经济区的发展，另外要完善川渝两地政府以及毗邻地区政府间的协调机制，加强区域合作与发展规划，政策等方面的衔接与协调。

跨区博弈

据本报了解，此前成渝经济区的合作主要体现为基础设施建设，以及产业合作方面。在基础设施建设方面，体现为快速客运专线铁路，以及公路、铁路，内河航运、民航、管道综合交通运输网络。产业方面则在共同培育和建设国家重大装备制造业基地、高技术产业基地、清洁能源基地、国防科研产业基地，优势农产品生产加工基地。

事实上，虽然此前成渝两地有经济区的跨区合作，但两地距离“一体化”发展构想甚远。

2011年《成渝经济区规划》出台，该经济区范围包括重庆市31个区县和四川省15个市，被认为是西部唯一具备突破省市界限，在更大范围内优化配置资源的地区。但两年多来其经济区的发展，在一些关键环节仍未有衔接和协同。

在制度层面两地跨区域投资等，所遭遇的阻力仍不小。多家赴重庆投资的川企负责人对本报记者表示，目前川渝两地银行均不认可跨区域抵押，导致投资门槛过高，而四川省税务部门的税务核算结果，并不能获得重庆税务部门的认可。

可见单财税制度的改革，就是川渝一体化进程中制度障碍之一。

在产业分工上，迄今成渝两地在多个方面仍有直接竞争，其中最明显的例子是在IT产业上两地竞争明显。

本报了解到，目前成渝两地均实现了从组装到制造的转变，并引进惠普、联想等企业，此外，成渝两地目前都开通了直达欧洲的货运列车，以满足IT产品的运输要求。对于仅相隔300公里的成渝两地，是否值得同质化发展IT产业，成渝两地官方一直未公开回应，不过，IT产业却被两地同时列为未来经济重要的增长点。

成都的计划是，到2015年成都高新综合保税区将形成5000亿元产值的IT产业集群。而重庆则希望在2015年达到1万亿元规模，占全市工业总产值的30%以上，成为国民经济第一支柱产业。

从几大支柱产业看，两地存在几大竞争。比如成都的支柱产业是电子信息、机械(含汽车)、医药、食品(含烟草)、冶金建材、石油化工。重庆的支柱产业是汽车摩托车、装备制造业、天然气石油化工、材料工业、电子信息业、轻纺劳动密集型产业和能源工业。成渝两地的产业布局趋于同质化。

采访中有一些学者希望通过打造城市群从更大范围上布局产业，协同产业发展；但也有学者担心形成城市群后，政府反而硬性干预两地的产业布局，不利于产业发展。

四川省社科院区域经济研究所所长周江说，打造城市群在制度方面，需要从上至下的改革。之前重庆在未和四川分家之前，产业配置方面实际上有分工的，但重庆直辖后，和四川的产业逐渐形成竞争关系。

“比如在汽车产业上，几乎同样的区位优势和工业基础，成渝两地任何一方都不可能不发展。只有做到统一的市场，成渝两地形成上下游供应链的关系，才能够使得成渝两地的产业协调发展”

但周江同时认为，即便成功升级打造成渝城市群后，对产业不应该过多强调政府调控，而应该以市场调节为主。

重庆社科院区域所所长李勇指出，成渝间的产业同质化竞争并不具备长期的可延续性。产业如果调整，更多的依靠企业选择，成渝即使形成了城市群，产业同质化的问题亦不可能随即消失，应该相信市场本身对资源配置的作用，比如电子产业，富士康选择成都，和惠普选择重庆，都是企业在调研成渝两地后，结合自身的诉求作出的选择，而政府主要做好的是基础服务。

城市群难题

不过这种高规格对话机制在城市群层面能否实现，并不被看好。

国家发改委城市和小城镇中心研究员易鹏就对本报直言，即使城市群上升为国家战略，亦不能在短时间内使经济有较大突破，“目前国内连哪里是中国经济第三极都尚无官方的定论，更不用说在短期去寻找真正的第四极”

李勇说，企业所反映的贷款难等问题，很难由地方政府解决，比如贷款难和抵押难，即使成为统一的城市群后，短期内亦不会被解决，金融体制的问题应该由更高层面出台措施。

周江同样认为制度上的障碍并非可从下至上解决，且从国内其他城市群而言，跨区域的行政壁垒同样存在，除沈大城市群在同一个省，不存在此障碍外，其余多数城市群均有此问题。

众所周知，城市群概念主要从经济层面提出，但城市群打造过程中，往往又被各种行政区划所阻隔，实现高层级协调很难。

中国社会科学院区域经济研究所研究员、中国城市经济学会秘书长刘维新对本报表示，城市群不能光在地理连接上做文章。

刘说，在国民经济发展的作用和比例来说，不能一连接就说它是城市群，现在有好多“城市群，其实并未达到城市群要求。一个城市群要有三个条件：一个是经济总量占50%；形成一个完整的经济体系；城市之间形成交通物流体系。

国家发改委综合运输研究所研究员董焰称，成渝城市群概念总体比较不错，但两地各自有打算，比如成都还想向南发展，重庆还想向东发展，不满足于向西，都有自己的打算。

“并不是说成渝就是一体建设了，都是有自己的小算盘的。重庆的重心是往东的，对向西建设是不感兴趣的”。