刘尚希：借营改增之机拓展中央与地方财政关系改革

2013年06月19日 08:59
来源：中国财经报作者：刘尚希

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“营改增”看似仅仅涉及两个税种，即增值税扩大范围和营业税退出，实际上牵动了整个财税体制。

从推动科学发展，加快打造中国经济升级版的要求来看，最好是把属于全民所有的公共资源、资产也纳入中央与地方之间的财权划分范围，把税权、费权、产权作为完整财权综合考虑，彻底调整中央与地方的财权划分范围、划分方式。这种设想尽管难度大，但改革的红利也最大。

“营改增”既是转变发展方式的重大举措，也是拉开财税改革序幕的抓手

增值税和营业税覆盖了我国除农业生产以外的所有行业和企业，营业税改征增值税，其产生的影响不只是缴纳营业税的行业和企业，而且包括了缴纳增值税的行业和企业，因为其外购服务也会由于有了增值税发票而纳入进项税的抵扣范围。从产业、企业来看，“营改增”的影响是全局性的也是长期性的，其产生的“连环减税效应”和“创新激励效应”，有利于二、三产业融合与创新，是促进结构调整和加快发展方式转变的重大举措。随着今年8月1日之后按行业逐步在全国推开，营改增的影响会随之扩大。

“营改增”看似仅仅涉及两个税种，即增值税扩大范围和营业税退出，实际上牵动了整个财税体制。从改革的角度观察，营改增是拉开整个财税改革大幕的抓手，将带动整个财税体制改革。

一是推动税制改革。我国现有19个税种，如果营业税彻底退出，那意味着我国的税种减为18个，增值税将覆盖所有的行业和企业。增值税取代营业税，将使整个税制更加适应发展的要求。这体现在：第一，进一步简化了税制。2003年，党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》针对税制改革明确提出了“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，这些年来的税制改革一直都是依照这个原则展开。“营改增”显然是进一步简化了我国的现行税制，终结了货物与服务实行不同税收制度的历史。第二，进一步强化了税制中性。税制中性原则是1994年税制改革时就提出并坚守的一条重要原则。所谓税制中性，就是让税制对市场产生的扭曲性影响尽可能降到最低，为市场平等竞争创造条件。例如，2008年实现内外资企业所得税合并，使我国税制的中性化迈进了一步，促进了内外资企业的平等竞争。增值税较之于营业税，是一个具有明显中性特征的税种，目前在150多个国家实行。扩大增值税的范围，也就扩大了税制中性的领域，增强了整个税制的中性化，减少了对市场造成的扭曲。第三，有利于税收征管。一方面是税种减少，增值税与营业税并存导致的征管复杂性程度降低。一般而言，税种越多，征管就越是复杂。这对降低征管成本也有明显的作用。另一方面是增值税的内在抵扣链条更加完整，减少了增值税的漏洞，使销项税的抵扣变得更简单明了，在一定程度上可强化征管，减少税收流失。

二是带动财政体制改革。增值税和营业税都是中央地方共享税，只不过共享分税方式不同。国内增值税是按照比例分税，75%归中央，25%属地方，进口货物的增值税全部归中央；而营业税则是按照税目分税，铁道、中央金融保险企业的营业税归中央，其他的营业税全部归地方，成为地方的重要财权和财力来源。从当前的税收收入结构来看，增值税是我国的第一大税种，营业税是仅次于企业所得税的第三大税种。营业税在地方收入(不含地方土地出让、两权价款等没有纳入现行分税制体制的收入，以及中央转移支付收入)中的比重一般占到40%，是地方一般预算收入的重要来源。为了不影响地方利益，在没有调整体制的条件下，当前“营改增”试点过程中采取的解决办法是原来归地方的营业税改征增值税之后依然入地方库，中央不参与因试点所带来的增值税增量的分成。不言而喻，随着营业税的全面退出，中央与地方之间财权的重新划分就将浮出水面。这意味着1994年财税改革打造的中央地方分税框架必须作出重大调整。财政体制是事权、财权与财力三要素组合构成的一种基础性制度安排，“营改增”引发的改革效应，恐怕不只是财权，而将涉及财政体制三要素的重新匹配组合。

借“营改增”之机，拓展中央与地方财政关系改革

如果“营改增”在全国全面推行，那么，中央与地方财政关系应当如何改革？是就税论税，打造一个地方主体税种来解决地方营改增之后主体税种缺位的问题，还是把分税纳入整个中央与地方财政关系框架来设计？不同的设想，有不同的路径，其难易程度与改革效果也是各不相同的。大致可以有五种设想来化解“营改增”引发的财政体制问题。

一是继续沿用试点时采用的办法，原来征收营业税范围内产生的增值税继续缴入地方库，归地方收入。其优点是现行的分税格局可以基本不动，省去了中央地方利益调整导致的诸多麻烦。但具体操作上会相当繁琐，容易混库，更重要的是将会对地方政府行为产生不确定性影响。显然，这种办法的负面作用很大，进一步扭曲中央与地方财政关系。

二是对增值税的分享比例进行调整，中央的增值税分享比例下调，地方的分享比例上调，具体比例依据测算数据来确定，以不影响地方既得利益为基本原则。其优点是影响面小，仅仅涉及一个税种的分享比例调整。增值税主要来自生产环节，扩大地方分享比例，无疑将会强化地方政府的投资动机。在投资与消费严重失衡的条件下，这种制度安排会产生火上浇油的效果。这与调整经济结构和转变发展方式的要求是相悖的。

三是增值税的分享比例保持不变，或在调整的同时，对其他共享税种同时进行调整，例如在企业所得税、个人所得税中扩大地方的分享比例。也可以统筹考虑各个税种，重新划分中央与地方的财权，重新设定中央税与地方税。这需要评价各个税种对地方行为动机、对中央收入以及对当前调结构、转方式的影响来综合权衡。涉及面广，改革难度较大。其优点是在保持中央与地方财政关系基本框架稳定的条件下，可以一并解决老体制的一些遗留问题，例如税收返还一并取消。这是在其他税种不进行改革条件下作出的一种选择，意味着税制结构的缺陷难以利用这个机会矫正。

四是实行“营改增”的同时，对其他税种一并改革，据此再考虑财权划分。如消费税、资源税、环境税、房产税等都有改革的空间和增收的潜力。进一步完善整个税制，调整中央与地方之间的财权划分才有扎实的基础。税制改革与财权划分改革同时进行，用一揽子方案解决税制和财政体制中不适应经济社会发展新阶段的比较突出的矛盾和问题。其优点是避免了改革的碎片化，减少改革的阵痛时间。但需要精心设计，并有决心和信心承受改革的风险压力。

五是把属于全民所有的公共资源、资产也纳入中央与地方之间的财权划分范围，把税权、费权、产权作为完整财权综合考虑，彻底调整中央与地方的财权划分范围、划分方式。同时，对中央与地方事权划分也进行调整，使广义财权、事权的划分改革同步推进。这涉及行政体制改革、公有制下的产权制度改革等重大问题，涉及面更宽、难度更大。其优点是改革的系统性、协调性、可持续性更强，可以化解诸多深层次的矛盾和问题，放大改革的红利。

上述五个方面的设想，其难度、复杂性是逐步递增的，如何抉择，取决于改革的胆识与决心。从推动科学发展，加快打造中国经济升级版的要求来看，最好是采取第五个设想，尽管难度大，但改革的红利也最大。而且，包括“营改增”在内的税制改革、事权划分改革、公共产权收益制度改革已经迫在眉睫，已经难以拖延。不如利用“营改增”这个机会，实行一揽子改革，使财税改革全面推进，这样也避免了改革碎片化的风险。刘尚希