财税体制改革方案尚未公布 “营改增”或成破局关键

2013年06月21日 02:16
来源：第一财经日报作者：张静

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2013年行进一半，作为此轮经济体制改革中的突破口，财税体制改革方案今年何时能拿出备受关注。

财税体制改革有着牵一发而动全身的重要性。李克强总理在3月底召开的国务院常务会议上提出，今年财税改革要拿出方案，循序推进。

不过至今，官方尚无改革方案的明确信息透露。官方显得沉默，学界的讨论从未停止，如何破解土地财政“绑架”地方政府的难题，“营改增”对分税制体系的挑战，以及困扰中国地方政府多年的县级财政不足等问题，都亟待取得突破性进展。

“土地财政”亟待松绑

土地财政已经成为我国地方财政收入中饱受诟病难以维系却也难以破解的一道难题。

厦门市规划局局长赵燕菁在之前给本报撰写的《重新研判“土地财政”》一文中指出，1994年的分税制改革，极大地压缩了地方政府的税收比例，但却将当时规模很小的土地收益划给了地方政府，从此奠定了地方政府走向“土地财政”的制度基础。

由于信息缺乏，对于土地出让收入占财政收入的比重，官方和民间并没有统一的结论。

财政部副部长王保安去年底在《人民日报》撰文称，土地出让纯收益占出让收入还不到1/3，不到地方可用财力的一成。

但民间数据却与此相左。北京工商大学贸易经济系副主任、中国市场学会流通学术委员会副秘书长徐振宇此前发布一组数据，显示2008~2012年五年间，地方政府土地出让纯收入约4.1万亿元。

这一数据没有得到官方认可。这也显示出，由于信息不对称，土地收入能为地方财政提供多少“血液”，至今没有明确数据支撑。

今年两会期间公布的2012年中央和地方预算执行情况仅显示，去年国有土地使用权出让收入减少，关于地方土地出让支出的表述仅有一句，国有土地使用权出让收入安排支出28046.04亿元，下降1.3%。

各地每月每季度发布的财政收支数据中，甚少公布国有土地出让收入，仅仅是笼统公布政府性基金收入。

数据不详令学界和投行更为担心地方政府不透明的土地财政收支恐怕难有可持续性。经济学家华生年初曾指出，中国财政体制首先要解决的就是卖地财政问题，并认为这是“财政体制改革的第一件事”。

他指出，如果延续“土地财政”，一方面会导致土地补偿越来越高，另一方面招拍挂进一步推高地价和房价，结果造成土地资源集中和部分人的暴富，堆积越来越大的资产泡沫、地方债务和金融风险。

然而在中国公共财政刚性支出不断加大的同时，财政收入在全球经济形势不景气，以及转变经济发展方式、结构性减税等多重因素影响下出现了增速趋缓的现象。

2012年，我国财政收入增幅回落明显。中央财政收入增幅为9.4%，是2008年以来最低，地方财政收入增幅为16.2%，是五年来次低，仅高于全球金融危机爆发后形势最严峻的2009年。

一边是财政刚性支出不断上升，地方投资动力依旧旺盛，另一边是财政收入不断下降，尤其是税收收入增幅乏力。如何在这种情况下破解土地财政难题，理顺中央与地方事权和财权，为此轮财税体制改革提出了考验。

对于地方频繁抱怨入不敷出，财政部财政科学研究所副所长白景明认为，地方财力不足有两种理解：一种是满足不了履行基本事权的支出；第二种，是支出需求无法满足，如地方政府要上很多项目缺钱。

财政部财政科学研究所所长贾康指出，地方税体系和地方政府阳光融资制度建设严重滞后，省以下财政分税制迟迟不能落实，成为政府职能转换、行为优化方面的明显障碍，基层财政困难、地方大量隐性负债、过度依赖“土地财政”等为人们所诟病的问题，都与此有关。

“营改增”或成破局关键

贾康在《财税政策调控与新一轮价、税、财配套改革》一文中指出，财税改革密切联系战略和全局。1994年的财税配套改革具有里程碑意义，打造与市场经济相匹配的以分税制为基础的分级财政体制和多税种复合税制。

在运行20年之际，2012年启动的“营改增”改革或将对现行的分税制带来一定程度的冲击。这项改革被认为是财税改革的重要突破口，不仅承担着减轻税负的作用，因增值税作为中央地方共享税还涉及到中央与地方分成，改革将会带来地方税源及税收的剧烈变动，因此营改增在倒逼理顺中央和地方事权财权关系方面也被寄予厚望。

近期由中国金融四十人论坛发布的《关于财税体制改革的思路》报告指出，如果营改增全面推开，地方税源将减少约12000亿人民币。

报告特别说明，从营业税改成的增值税由国税部门代征后全部返还地方，这种做法从中长期来看无法持续，因改革后的增值税与原有增值税用不同方式分享，将扭曲地方政府的激励机制和税收公平，其次国税局征收或令其在征收中偏袒中央政府利益，此外，改为增值税后，企业倾向于专业化分工，返还基数难以科学界定。

对于这一地方财政缺口，另一份由国内多位知名经济学家组成的智库机构发布的报告显示，营改增后，现行的分税制将难以持续。如果营业税全部改为中央和地方分成的增值税，地方政府依赖地方税务局组织的收入将为总收入的18%左右，依赖于中央政府国税局征收的地方收入约为总收入的24%，依赖于中央政府财政拨付的转移支付收入假定为20%，就公共预算来说，地方政府组织的收入仅占到全部收入的三分之一，三分之二依赖于国税局和财政部。

报告建议，按照1994年确定的分税制，地方政府财政收入应该达到40%加20%的转移支付，中央收入占60%，但有20%转移至地方，因此，必须将因营改增而减少的地方政府收入用其他办法弥补，以使地方政府自己组织的税收能达到40%，占地方总收入的三分之二。

对于如何增加地方自主财力，《关于财税体制改革的思路》报告给了三种方案，一种是将特别消费税和车辆购置税改为在消费环节征收，同时划归地方，第二种方案是保持中央和地方75：25的增值税分享比例，将增值税税率降低到12%，允许地方开征8%以内的零售税，第三种方案是将增值税地方分享比例提高20个百分点，将个人与企业所得税的地方分享比例提高10个百分点。

针对上述三个方案，报告倾向于采用第一种方案，因为对企业的冲击面小，可行性强，但报告也建议，中长期看房产税将逐步成长为重要地方税种。

无论采用哪种方案，虽然地方财力与事权的匹配基本得到解决，但地区间的财力有可能会发生明显的重新洗牌，由此带来了转移支付的改革问题。今年以来由不同智囊机构发布的多个报告里都提到，税权的重新分配必须与转移支付改革配套进行。

在今年上半年发布的《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》中，针对财税领域改革，提到要完善财政转移支付制度，减少、合并一批专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例。

国家审计署2013年1月发布的《关于2011年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改结果》显示，财政转移支付管理方面的问题包括了一般性转移支付力度仍应加大、专项转移支付管理制度不健全、部分专项转移支付未实现预期目标的问题。

对应这些问题，财政部也给出了自己的解决办法，包括继续完善中央财政对地方均衡性转移支付规模稳定增长机制，对虚假申报套取淘汰落后产能奖励资金的问题，地方政府收回违规企业获得的奖励资金等。

但是，囿于预算制度的不完善，转移支付尤其是专项转移支付仍存在诸多漏洞，造成“跑部钱进”等现象屡禁不止。因此，学者建议争取将一般性转移支付占全部转移支付的比重提高到三分之二。

“营改增”扩容试点的推进已是箭在弦上，8月1日起，“1+7”个行业将在全国推进改革，这项改革相对进行得较为顺利，而资源税和房产税的改革则难度明显。

贾康认为，应该以资源税改革为契机使类似煤这样的基础能源体现出应有的稀缺性，理顺比价关系和价格形成机制，同时此项改革的意义还在于可以为地方税体系提供主体税源。

对于热议不断，但官方迟迟未公布进展的房产税改革，贾康则认为，“中国的住房现实存量没有任何的负担和成本，大家都把这个作为自己利益空间能扩张就扩张的资源。通盘考虑，一个房产税肯定不能解决这么错综复杂的问题，但是着眼于建立一个现代国家、一个现代社会、现代税制，使住房保有环节的税收从无到有逐渐成型，中国在这方面绕不开不动产税。”

对于房产税的征收，《关于财税体制改革的思路》报告中建议在三年内稳步扩大房产税试点，2020年前基本覆盖主要城市，同时建议短期內考虑对增量征收，逐步扩围到存量房。

附表 2000年~2012年国家财政收支总额及增长速度

资料来源：国家统计局

年份财政收入财政支出增长速度(%)

(亿元) (亿元) 财政收入财政支出

2000 13395.23 15886.50 17.0 20.5

2001 16386.04 18902.58 22.3 19.0

2002 18903.64 22053.15 15.4 16.7

2003 21715.25 24649.95 14.9 11.8

2004 26396.47 28486.89 21.6 15.6

2005 31649.29 33930.28 19.9 19.1

2006 38760.20 40422.73 22.5 19.1