工业存量土地入市酝酿新政借鉴广东模式

2013年06月21日 23:25
来源：经济观察报作者：降蕴彰

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新型城镇化发展总体规划日趋临近，与之相配套的土地制度改革思路也在逐步清晰。

在确定今年启动宅基地制度改革试点之后，国土部也在酝酿重点针对东部、中部和东北地区的工矿企业存量用地入市新政，预计从明年开始，国土部将通过控制新增建设用地计划指标，要求新设立的试点县、市加大工矿废弃地复垦力度，盘活存量建设用地，提高城镇化土地利用效率。

目前国内对工矿废弃地复垦入市较为成功的是广东。2008年至今，广东省共完成“旧城镇、旧厂房、旧村庄”（下称“三旧”）用地改造15.1万亩，其中对旧厂房、旧工矿废弃地的复垦利用占到三分之一左右。

6月17日，国土部在广州召开推进节约集约用地示范省建设会议，国土部部长姜大明明确表示，广东省以“三旧”改造为重点的节约集约用地为全国提供了重要借鉴；广东省国土资源厅更进一步的说法是，广东“三旧”改造模式有望在全国逐步推广。

对此，原国家土地管理局规划司副司长郑振源和中国人民大学经济学教授陶然认为，由于过去城镇化、工业化的粗放式发展，中国工矿用地供应率占国有建设用地供应量的40%-50%，未来通过对工矿废弃地复垦，将腾出的大量工业存量用地升级为住宅及商业用地，不仅可以抑制房价高涨，化解现有城市房地产泡沫，还可以为地方政府带来数额可观的土地出让金收入，用于逐步偿还地方政府的巨额存量债务。

“工地”入市

中国当前经济增长模式的一个最重要特点，就是地方政府在区域竞争压力之下，为了招商引资，纷纷通过大建各类工业开发区和工业园区的方式来为制造业投资者提供廉价土地。这样导致的结果是，国内工业建设用地占比大、浪费大、存量大，与中央控制建设用地、节约用地的目标背道而驰。

据陶然介绍，从上世纪90年代后期开始，随着地方国有与乡镇企业改制的完成，沿海地区地方政府就率先开始大规模建设各类工业开发区。针对各地开发区过多过滥、乱占耕地等问题，从2003年7月起国务院部署开展了在全国范围内的开发区清理整顿工作。国家发改委、国土资源部等部门2006年12月公布的结果显示，全国各类开发区已由清理整顿前的6866个核减至1568个，规划面积由3.86万平方公里压缩至9949平方公里。

从表面上看，国务院的这场清理整顿使得开发区总数大幅下降，但事实上，这些被核减掉的开发区只是摘掉了“开发区”名称而已，多数转变成所谓的“城镇工业功能区”或“城镇工业集中区”，原有的开发区功能以及开发区的空间规模几乎没有任何改变，不少地方开发区用地规模甚至还在不断扩大。

根据陶然等专家所做的调查，最近几年，随着沿海发达地区建设用地指标短缺、劳动力紧张以及欠发达地区政府在农村税费改革后收入下降并追求新的税基，各类工业开发区建设热潮已经从沿海地区蔓延至中西部地区。

陶然告诉经济观察报，他带领团队在苏北、福建内地、安徽、江西、湖南、湖北、四川、重庆等地调查时发现，各地在招商引资中几乎毫无例外地为工业投资者提供低价土地和补贴性基础设施，虽然国家协议出让规定不低于基准地价的70%，并于2007年制定统一的工业用地出让最低指标，但是定价权掌握在地方政府手里，为了招商引资，争抢项目，工矿用地定价非常低，不乏零地价。有的地区一亩工业用地的出让金，扣除征地成本和基础设施建设成本后，地方财政净损失居然高达十几万。

郑振源分析表示，2009年中国新一轮财政与信贷刺激政策之后，内地工业开发区建设的速度进一步加快，数据显示，2009年、2010年、2011年，连续三年全国工业用地出让分别是14.1万公顷、15.4万公顷、19.3万公顷，不仅比金融危机之前的工业用地有迅速增加，也同时大幅超过商住用地出让规模。这些建设也使得地方政府债务余额在2009年之后几乎翻倍，达到上10万亿规模。

地方政府为招商引资采取的杀价卖地的模式，直接导致了中国城市土地利用结构非常不合理，工业用地比重日趋偏大，住宅、交通、环境绿化和第三产业用地比重却逐步降低。从国土部公开的城市建设用地数据来看，近些年，中国工业用地供应率每年都占到国有建设用地供应量的40%-50%，而其它国家城市化过程中新增土地用于工业建设一般都不超过20%。

国土部在酝酿通过控制新增建设用地计划指标，制定工业存量用地入市的新政过程中，曾征求过陶然等土地问题专家的意见和建议。多位专家表示，在下一步国土部推进的工业存量用地入市中，重点针对的是东部、中部地区的工业园区、工矿企业的存量土地，此外，对于东北地区老工业基地存在的用地低效、闲置、荒废等情况，国家发改委、国土部等部门也将制定相关政策，采取工矿废弃地复垦的办法，妥善解决这些问题。

借鉴广东模式

据了解，目前国内对工业存量用地入市做得较为成功的是广东，按照广东省国土资源厅执法监察局局长李师近期透露的信息，下一步国土部或将把广东改造工矿企业存量用地的经验推广至全国。

完整来讲，除对旧厂房的改造之外，广东从2008年开始的对城市建设原有用地的改造还包括对旧城镇、旧村庄的改造。由于广东是全国唯一与国土部合作共建节约集约用地试点示范省，因此广东在“三旧”改造中进行的一系列创新，比如政府逐步退出垄断供地的位置，允许土地权利人自行开发或与人合作开发，充分照顾了投资主体、被改造地块单位和个人的权益，形成了改造利益多方共享的格局，这实际上已经触及了现行土地政策制度的“盲区”或“模糊地带”。

与国土部的合作试点进行至今，广东省共完成“三旧”改造15.1万亩，节约用地6.8万亩，实现节地率45%；累计处置闲置土地2067宗，盘活用地面积超过12万亩。单位建设用地二、三产业增加值由2008年的1.88亿元/平方公里，提高到2012年的2.86亿元/平方公里，增幅为52%。

广东省国土厅今年统计的数据显示，目前广东省至少还有410万亩地可以作为“三旧”改造的土地，而国土部给广东省2006~2020年下达的用地指标是430多万亩，足可见“三旧”改造给广东经济发展、城镇化建设带来多少好处。

在广东对外公开的“三旧”用地改造数据中，并没有透露对旧厂房的具体改造数据，但根据专家分析，5年来，广东对旧厂房、旧工矿废弃地的复垦利用大约是占到整个“三旧”改造用地的三分之一左右。预计后期，广东一些市（区、县）利用工业存量用地的空间还很大。

广州市是推行“三旧”改造较为成功的地区，据广州市“三旧”办副主任陈建华介绍，广州市自2009年全面启动“三旧”改造工作以来，该市“三旧”用地共15000宗，其中改造旧厂区196平方公里，占整个“三旧”用地总量的34.6%。未来10年，广州还计划改造200家旧厂房土地处置。

广州市国土房管局副局长黄文波进一步的说法是，“全市共有约150平方公里旧厂房用地，按照40％三旧改造用地用于产业转型，每平方公里土地投资100亿元测算，可以拉动投资6000亿元。”

对于国土部或将把广东改造工业存量用地的经验推广至全国的说法，郑振源、陶然等专家的分析是，广东“三旧”政策虽然值得其它地方借鉴，但各地发展情况各有不同，只有选择与广东省综合条件大体相同或相近的地区作进一步的试点探索，才能实现推广试验的真正目的。