新城镇化中政府角色：从逐利方到协调人

2013年06月27日 06:46
来源：时代周报

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张晓山（中国社科院学部委员）

新型城镇化过程中，尤其是土地产权制度改革过程中，关键要处理好两个角色的定位问题，一个是政府，另一个是市场。

传统的城镇化，地方政府是“大公司”

在过去中国的城镇化过程中，政府参与的动机长期以来都是利益导向的。在征地的过程中，地方政府是公司主义的，党委书记就是董事长，他本身下属的就是一个大的董事集团。经济发展是硬道理，要发展GDP，增加财政收入和就业，对农民利益本身的关注很少。利益导向的政府决定从农民手里拿地越便宜越好，这样剩余的增值收益增加，就可以用于基建、开发和招商引资，商住房的价格也随之提高了。所以长时间以来，地方政府的职能和角色并没有转变，目前的状况是政府和开发商一样是利益导向，双方结成同盟后进行利益分配。

那么要保证城镇化能够关照到“人”，恐怕政府就要进行很多深层次的根本上的改革。首先，是政府现有的国民收入再分配格局的扭曲状况必须改。目前分税制的财税体制决定了中央拿得多，省一级地方拿得多，越到下面拿得越少，要干的事却越多，他们就通过国有土地使用权出让金的形式实现，形成了土地财政和土地金融。分税制的另外一个问题正如审计长刘家义所言，“转移支付制度由分税制的补充机制已经变成为主导机制了”，目前地方要干事，有很大一部分资金都要通过转移支付来实现。加上转移支付中地方政府可以自由支配的均衡性转移支付占的比重并不高，更高的是各部委掌握的专项转移支付，有了“跑部钱进”的现象。各地驻京办多次撤销治标不治本，原因也在于此，寻租和腐败也在其中滋生。

因此这种财政制度如果不改变，即便是农村土地确权完成，也无法保证农民的权益真正实现。分税制要做调整，必须大幅度削减专项转移支付，更多倾向于能够让地方平衡财力的均衡性转移支付，扩大地方的财权，但对地方政府如果没有监督制衡，很难说经费的使用和百姓的基本需求能够达到一致。

改革要触及地方的政绩观

其次要触及的就是地方政府如何看待政绩和如何看待百姓。到底是以什么为标准，是跑项目是政绩，还是真正踏踏实实地给老百姓办事，解决老百姓的民生问题是政绩？对干部考核的检验机制应该让人民来参与，应该有这种自信让人民真正来检验和评判干部。

百姓需要解决的是民生、基础设施和农田水利问题，而地方政府则因为政绩观的驱动，倾向于先做短平快的立竿见影的工程。所以地方政府必须有一套监督机制。现在讲要实行一府两院的全口径的监督，谁来监督？政协、人大、社会团体，地方政府花钱必须要受到制约，三公经费支出公开都还是次要的，一些大项目决策失误的损失要大得多。地方政府的钱到底花到哪去、是不是必要、先花什么后花什么、花完钱之后效果如何，更迫切需要监督，因此必须把《预算法》落到实处。

第三就是地方政府的土地财政问题上如何作为。目前的“摊大饼式圈地”、急功近利地追求政绩的模式中，政府是个将追求经济发展当做唯一首位目标的强政府，但由于分税制的原因，地方政府往往财政匮乏，尤其是到了行政末端，很多财政支出都要靠中央的转移支付“吃饭要饭”。在这种情况下，土地却是政府手中可以支配的资源，两种模式的并存让地方选择了圈地卖地拿政绩，原来的弱政府也逐渐变成了强政府。

就像当初富士康要到内地发展，内地政府都拼命争取，因为富士康带来项目、就业、GDP发展和财税收入，而地方政府的资源就是给富士康优惠的土地，但优惠的土地哪里来？显然是农民的。如果说地方政府能够得到相应的能够履行其职能需要的，包括提供公共产品和发展经济的比较充足的财力，其对土地财政的压力依赖性就会减少。

“万能”政府变身有限功能的政府

因此，必须进行政府的职能转变。当然政府职能转变也不是强政府转化为弱政府，而是转化为一个多功能的和有限功能的政府。

政府搞经济必然还是一项重要职能，无论德国还是法国，总理访华都会带着企业家前来做招商引资。但是经济只是一部分，政府还必须维护社会的公平正义，保护各个群体的利益。原来我们的政府是万能的、无所不包的政府，现在要变成有限职能的政府，将一些社会职能交给社会团体和NGO，有些服务也可以适当购买。当然中国政府还会在未来很长一段时间内保持强势，政府的强大的动员能力正是经济发展的重要优势。

但政府必须做的一件事情就是不能再像过去那样同资本结盟，而是应该处在资本和劳动之间、资本和弱势群体之间，起一个协调仲裁和保护弱势的功能。

相应的，当土地确权后农民能够更多地平等参与到土地的开发利用当中，政府应在城乡建设用地土地市场建设中，考虑明确用途管制、设定规则。比如，让农民在参与的过程中通过股份的形式将土地增值的收益分阶段地实现，改变过去一次性补偿那种“竭泽而渔、卯吃寅粮”的情况，应该变成按照年度的土地税形式来确定可持续的收入。当然，被征地的郊区农民就得到全部的土地增值收益也并不合理，因为增值收益并不是农民本身劳动创造，而是因为地理位置使然，政府就必须通过税收的形式进行调节，让那些为全国提供粮食安全、但商业开发地理位置不好的地区也能得到发展。同时，还应让有增值收益的农民获得社会保障和就业培训，同时要鼓励农民通过股份的形式或物业管理公司委托贷款的形式，让其收益持续。

在这种情况下，最终建立一个政府、企业和农民合作共赢的机制，让土地出让金不再是一次性的、短期内变现后的挥霍，或者政府的一次性收支，而是保持逐年收益，让农民能够拿到一个可持续发展的资源回报政府也能获得可持续的财政收入。

另外，新的城镇化要更充分地发挥市场在配置资源中所起的基础性作用。过去依靠政府的规划搞项目，项目本身是不是科学？能不能产生效益？是否可持续发展？不一定，因为市场有它的规律，可以集聚要素，促使要素发展，企业家、历史背景、人文资源在市场发展中都起到了作用，这些是政府人为的布点设计所起不到的，所以要更好地发挥这种作用。政府就该转变为提供公共服务，创造一个适合企业家和各种要素聚集的环境。