国企改革迈向分类监管深水区分类办法众说不一

2013年07月10日 06:17
来源：《国企》杂志

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国企分类改革：公益VS利益？

国企改革正向纵深发展。下一步的重要方向是对国企进行战略性定位，并进行分类监管。触及众多国企切身利益、被称为改革“深水区”的这一突破，在实际操作中应如何推进？

综述

分类监管：国企改革下一个突破口

如果不能厘清国企的定位问题，不能厘清市场与政府的关系问题，就无法跳出国企改革现状的藩篱。分类改革的意义，也恰在于此。

2013年是国务院国资委成立10周年。种种回顾反思乃至展望不一而足，却始终绕不过去继续改革的话题，此前多次提及的国企分类改革将如何进行更是备受外界瞩目。

按照多家媒体近期的说法，由国务院国资委牵头草拟的《深化国有企业改革指导意见》已于6月初基本成型，其中一个重要话题就是将对国有企业进行分类指导、监管和考核。然而，《国企》杂志6月底求证其真实性时，这一说法遭到了国务院国资委新闻发言人、研究局局长彭华岗的否定。

但是，部分地方省市国资委已经开始筹划国企分类改革却是不争的事实。

在2013年2月27日召开的广东省国有资产监督管理工作会议上，广东省国资委主任温国辉表示，广东将从功能定位的角度把国有企业分为竞争性和准公共性两大类来发展与监管，并明确企业发展方向和重点。这就意味着，素来敢闯敢试的广东省再次在国企分类改革上走在了全国的前列。

同样对此做出探索的还有国资重镇上海。据《国企》杂志了解，上海国资委早在去年就与上海国有资产研究院共同探讨分类监管课题，并调研了大量国有企业，预计七月下旬正式发布相关举措。

新一轮国企改革正在纵深发展，显而易见的是，如果仍然不能厘清国企的定位问题，不能厘清市场与政府的关系问题，就无法跳出国企现状的藩篱进行新的跃升。作为下一步国企改革的重要突破口，分类改革的意义也恰在于此。

分类改革并非新话题

《国企》杂志注意到，早在1998年，中国人民大学经济研究报告课题组就写出了《国有企业的分类改革战略》一文。文章提出，应该按照国有企业提供的产品性质及所处行业的差别，“大体上可把国有企业分为竞争性企业和非竞争性企业。非竞争性国有企业又可分为提供公共产品的单位和从事基础工业、基础设施的垄断性企业两大类”。他们认为，这样就可解决国有企业走向市场面临的难题。

一年后，即1999年十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》时，有人再度提及国企分类监管话题。“由于当时国企改革的焦点更多是放在建立现代企业制度等方面，因此分类监管没有体现在最终的文件之中。”国务院派驻大型国企监事会主席季晓南说。

2003年，国务院国资委成立后，关于建议国企分类改革的声音一直不断。2011年12月10日，国务院国有资产监督管理委员会副主任邵宁在“2011中国企业领袖（第十届）年会”上首度提出“具有公益性质的国有企业”概念。邵宁认为，国有经济结构调整将使国企向两个方向集中。这两个方向分别为公益性质的国有企业和竞争领域的国有大企业。公益型国有企业“在中央层面包括如石油石化、电网、通信服务等领域的企业，而在地方包括供水、供气、公共交通等方面的企业”。竞争型国有企业如宝钢、中粮、一汽、中国建材等企业。同时，邵宁强调，国资委将根据这两类企业的不同特点实施差别性的监管和引导措施。作为国资委领导关于国企分类改革最清晰的表述，这一番言论引发了极为广泛的关注，被视为国企“十二五”改革的核心议题之一。

在学界，国企分类改革支持者人数众多，但也有一些反对的声音。浙江工商大学现代商贸研究中心主任陈宇峰就撰文称这将导致国企改革陷入“迷图”。把国企的“公益性”功能和“商业性”私利隔离开来，本质上无法隔离国企先天性的角色冲突。无论何种国企，只要产权归属于国家，就要接受国家意志对其的支配，而国家意志又永远包含非商业性考量，这就必然会带有“公益性”功能，无非是多寡之分。他担心这一改革思路在实践过程中，必然遭遇大大超过了政策制定者预期的困惑和困难。

尽管国务院国资委层面的实际举动始终没有出台，但广东和上海等地市国资系统已经开展了各自的探索。

多方呼唤国企分类改革

作为社会主义国家，我国一度曾以“全盘公有制”为奋斗目标，国有经济也因此渗透到百姓身边的角角落落。然而，由于种种原因，国有经济的效率低下引发了社会各界的关切乃至不满。

国务院国资委成立后，国有经济的发展速度有了质的飞跃，创造了全球瞩目的发展奇迹。但是，公众关注的重点转向了发展成果共享以及国有企业挟先天优势挤占民企发展空间等问题上。

“现在大家普遍的疑惑是，国企究竟该扮演怎样的社会角色？是纯粹的市场主体还是国家意志在市场中的外化？”国务院国资委研究中心主任助理王志钢说，国企定位的不明确性，引发了不少的质疑声音，也使得国企动辄得咎：挣钱也挨骂，不挣钱更挨骂。

国务院发展研究中心张政军在对国外国企管理制度进行深入研究后发现，普遍被认为国有资产管理较好的国家或地区，一般都对国有企业实施分类管理，以反映政府对不同类别国有企业的功能目标、国有股权比重、考核与薪酬管理等方面的不同要求。从借鉴国际经验的角度出发，也应该对国企进行分类改革。

对于分类改革，不少国企领导人表示明确欢迎。

对于全竞争性领域的国企而言，市场压力巨大却无法获得更为灵活的经营监管机制，以至于无法实现真正地参与市场竞争。“现在政府对待国企的方式上，在某种程度上管得过多过死，限制了企业的市场活力。”中国恒天董事长张杰举例称，“之前企业有一个项目，结果相关部门审批了3个月时间。”

中国建材董事长宋志平则认为，目前不少国有企业的上市公司，实际的国有股权占比很小。“比如中国玻纤，国有股比例只有15%。但按照现有规定，由于国有股是第一大股东，仍需参照国有企业办法管理。很多时候会造成对股民的不公平，也就失去了上市的基本意义。”

在接受《国企》杂志采访时，多位央企老总均反映，央企目前面临比较集中的一个问题是，模糊不清的国企定位影响到了企业在薪酬、用人方面的灵活性。“我们有些二、三级公司需要从社会上招聘优秀人才，但由于是国企，工资制度是要符合国家规定的，就没法提供符合市场要求的薪酬，以至于无法吸引人才，甚至不能挽留内部的优秀人才。”国药集团总经理佘鲁林说。

目前，国企人员管理在很大程度上参照公务员体系，甚至在某些层面上等同公务员进行管理。“从理论上看，集团管理者参照公务员进行管理还说得过去，但是就怕这样的链条一级级传导下去，到子公司、孙公司，一直把企业管死。”张杰承认，在这样的背景下，国企管理者是承受了很大压力的。“有时为了调动二、三级企业管理者的积极性，或者吸引高端人才，既要跟国家政策对接，又要跟市场对接，很为难。很多时候，市场是不吃政府那一套的。”

尽管如此，不少企业管理者倾尽全力，力保上市公司或者生产企业在机制上有所突破。“守土有责啊，不能让这些年在市场探索出的这点好做法丧失了。”宋志平说。

“大多时候，由于国家对国企实施工资总额控制，只能调低集团层面管理者工资，提高生产单位管理者待遇。”北汽集团副总经理陈江说，这样在向上选拔干部时，就会出现工资下降的奇怪现象。“很多时候只能靠党性和觉悟来克服。”

陈江还提到，由于是参照公务员进行管理，国企领导在出国进行谈判时，应该出去几天到时就必须得回来。“哪怕合同没谈完也得回来。”显然，这样的制度设计对企业发展存在诸多限制。

而对于那些与市场关系不那么紧密的特殊企业而言，在履行战略任务的同时要完成国资委交给的盈利目标，道路也不是那么好走。以中储粮为例，这是一家承担着国家粮食战略储备任务的特殊企业，但由于同时还要肩负开展盈利项目，导致了违规收储、粮食更新速度缓慢等不良现象的出现，这些弊病在东北粮库大火，河南粮库腐败窝案中均有深刻体现。

“承担着公益性任务的国企也好，央企也好，是不宜进入市场与民争利的。”上海天强咨询公司总经理祝波善说，“否则，由于这些企业在本行业内地位的特殊性，就会转嫁成本，导致社会成本上升，得不偿失。如果将它们的经营目标调整到注重社会责任上来，就能发挥重大的影响和作用。”

因此，上述人士均认为，应该按照企业参与市场竞争的程度，进行明确分类。分类后的市场主体类企业将拥有更大的权限，可以更加灵活地处理人员招聘、薪酬考核等问题，真正地获得跟民企、外企同样的市场活力。非市场主体类企业则应该致力于以最小成本提供更多社会服务。以成本和服务质量为其工作的最终考核标准而非利润，如出现亏损则应该由财政进行补贴。

“十八大召开后，中央提出要处理好政府与市场的关系。反映在国资国企领域，就是要处理好国资委与国企之间的关系，找到双方各自的准确定位。”国企改革专家周放生表示，国企分类改革很可能成为下一步国企改革的突破口，不仅对国企发展有重要意义，对国资委自身具有重要意义。“因为可以更加有针对性制定监管办法，甚至一司一法”。

分类办法众说不一

既然分类意义重大，那么一百多家央企，数量庞大的地方国企，该怎么划分种类呢？

按照邵宁的说法，国企应当分为公益性和竞争性两类。这一分类办法得到了不少人的支持。祝波善认为，一方面，这样的分类办法对企业比较公平。现在央企利润较高，大多数来自公益性质国企。而这些公益性质国企在国家经济中的地位太特殊了，是处于产业链前端的基础性行业，本身还没有建立起市场机制。对于竞争领域国企，分类改革有利于它们成为真正平等的市场竞争主体。另一方面，如果一个企业明确了自己的定位，就知道自己的着力点、发展方向。

当然，也并非所有人都赞成这样的分类办法。中国政法大学国有资本研究中心主任刘纪鹏教授认为，公益性与竞争性两个概念对立的表述不妥。“应该是公益性和营利性两类。所谓营利性，就是指以挣钱为目标的企业。营利性国企是中国内生增长的最大动力，必须保留。”在他看来，要说成是竞争性企业，正好中了一些人的圈套。“不少人支持这样的分类方法，下一句话就是竞争性国企最终退出市场。”

《国企》杂志注意到，刘纪鹏的这一说法并非空穴来风。国资委商业科技质量中心主任卫祥云也曾在媒体上表示，首先要将国企分为竞争性国企与非竞争性国企两大类，然后是竞争性国企的退出和非竞争性国企的改革同时进行。

卫祥云认为，目前来看，竞争性领域国企的效率明显低于私企，不能因为目前部分国有企业在竞争性领域还有利润就高枕无忧。谨防一旦经济形势发生变化，重蹈“国企脱困”的覆辙。因此，应该“对于目前经营状况尚好的国企，可视具体情况暂时保留或实行股份制改革，以后择机退出，前提是“卖个好价钱”；对于目前经营不善的国企则按照原来的改革思路逐步退出。”

实际上，公益、竞争性两分法的提议，确实存在一些不足。北京仁达方略咨询公司董事长王吉鹏表示，国企数量众多，性质复杂，到底是公益企业还是竞争型企业，不宜一刀切。“如果说国家电网是公益性质国企，但国家电网旗下还有许继电气、平高电气这样的竞争性部分；再比如中石油应该是公益性国企，但其旗下还有300多家酒店。”

因此，在此基础上又产生了两种新的分类方法。

张政军认为，借鉴国际经验，可将我国国有企业划分为三类：完全商业化或市场化的国有企业；商业化运营但有一定战略利益的国有企业；以产业、社会、文化、公共政策等目标为主的有特殊职能的国有企业。

中国企业研究院首席研究员李锦认为，更为科学的界定方式应该是分为四类。完全公益类，如中储粮、中盐等公司；完全盈利性，其对国家的贡献主要是以税收作为体现。另外两类介于中间。不过一类以公益为主，营利为辅，如公共交通；一类以营利为主，公益为辅。

后分类时代的国企管理

国企分类改革一旦开始，国企面貌和国资监管格局将出现怎样变化，不少人充满期待。

首先是股权结构的变化。刘纪鹏表示，所谓的公益类国企应划归财政部管理，作为国有独资企业。“其管理者的要求，倒不妨参照公务员。”

“分类后的市场类国企，可以积极开展集团公司层面的股权多元化改革，从而建立产权清晰而多元，管理机制灵活的现代企业制度，逐渐淡化国企身份，以混合所有制的面目出现在市场上参与充分竞争。则目前困扰国企的诸多问题必将得到彻底解决。”周放生表示。

其次是国企治理结构。季晓南认为，不同性质的国企，治理结构应该迥然不同。“对于保障型国企的人员，可以参照公务员进行管理，公司不一定再去搞股份制改革，不一定再搞股东会和董事会，更不应该以上市为目的。对于竞争型国企，其利润考核、用人分配和薪酬体制，都应该按照市场化的标准要求。”

再其次是国资委监管要求。刘纪鹏认为，公益性企业不宜以营利为目的。

王志钢则提出，公益性质国企是可以有盈利目标的。“但要找一个平衡点，不能让企业单纯追求利润，损害公益，但也不能容忍国企以公益的名义降低效率。”

因此王志钢建议，对于公益性质企业，政府应该控制它的成本摊销，要对企业账目进行严格审计，合理费用摊销，不合理费用剔除，对企业实现公益目标产生的成本实行认证。只有这样，才能防止鱼目混珠，才能不断提高经营效率和水平。同时，公益性质企业账目应该向社会公开。这样才能营造一个相对公平的氛围。“对于竞争领域的企业，在追求利润的同时，国资委也承担着引导产业发展的责任，比如节能减排，所以始终要保留一个否决权。”

最后是国企功能。“除了部分承担国家战略任务的国企外，大多数国企应该回归企业本质。”张杰表示，国企的使命就是成为真正的市场主体，成为中国经济参与全球竞争的主力军。

中央民族大学教授杨思远则建议，未来不管是国企改革如何分类，都不宜偏废，而是应该将“国”的角色和“企”的活力有机结合起来。

“中国的改革，没开始做的时候会有种种争论，一旦试点成功再改革的阻力就会明显降低。”对此，宋志平提议，能否像当年进行董事会建设试点那样，选择一家或者几家央企，进行分类监管甚至综合改革的试点。他认为，改革不是口号而是行动，“挪一步就比站着强。”

从这一层面看，不少人对广东、上海正在进行的国企分类改革寄予厚望，也对中央企业层面能否尽快涌现出国企分类改革的实际性进展充满想象。（记者刘青山）