新型城镇化拒绝忽视农村

2013年07月18日 00:44
来源：21世纪经济报道作者：荆宝洁

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中国乡村规划设计院院长、三农问题专家李昌平在谈及城镇化问题时，不由得想起自己生活在农村的父亲。“一个生活在大城市的人，消耗的资源是小城镇的数十倍，我每天消耗的资源可能是父亲的100倍。”7月13日，李昌平在“从化狮象村启示——2013年中国新型城镇化发展论坛”上说。

这常常让他怀疑，需要从数千公里以外供给水、运输电，每天产生无数垃圾的大城市是否可以持续。过去近30年的城镇化进程中，大城市比农村获得了更多的发展机会和资源倾斜。城乡二元体制下，农民工虽然在城市居住，但享受不到城市居民的基本权利。

“这样的不平等是人为造成的。”国务院发展研究中心社会发展部巡视员林家彬说，改革的方向是打破不平等，“人”的城镇化，必须正视农民的权益，重视小城镇的发展，以剥夺农村求发展的模式应该停止。

与很多人观点不同的是，国务院参事张虎林此前在本报主办的另一次论坛强调，三农问题才是中央推进新型城镇化战略的出发点，“为三农问题制定的政策，必须围绕农民这个主题来采取措施”。

星河湾援建的广东从化狮象村模式，受到了7月13日与会专家的一致肯定。

“伪城市化”危机

中国国际城市化发展战略研究委员会2日在北京发布“2011年中国城市化率调查报告”称，2011年，我国户籍城市化率为34.71% ，到2020年才能达到50%。而根据国家统计局数据，2011年我国城镇常住人口的比例已达51.27%。这中间的差距，被有的专家称作是城市化与“伪城市化”的差距。而要填平其中的鸿沟，一个重要的着力点就是，推动新型农村建设向城镇化迈进。

林家彬透露说，李克强去年一年时间里曾五度要求国务院发展研究中心调研“新型城镇化”。他举例说，去年9月，李克强在省部级领导干部推进城镇化建设研讨班学员座谈会上指出：“城镇化事关中国现代化建设，是转变发展方式、推动区域协调发展的重要推力，是扩大内需的最大潜力所在，也是解决三农问题的重要途径”。去年12月的中央经济工作会议上，对于新型城镇化内涵的官方说法是，要把生态文明理念和原则融入城镇化的全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。最近李克强总理又指出现阶段新型城镇化是以人为核心的城镇化。高层对于城镇化的认识正在不断深化。

林家彬指出，经过大半年的呼吁和反思，高层也已经意识到，如果还是像过去那样，由政府主导，把城镇化纳入政绩考核体系，势必就会形成由政府占用农民宅基地，“逼”农民进城的现象。“这是一种令人担忧的模式。”林家彬说。

城镇化应该是经济发展的提升，工业化进程的自然呈现，不应该作为一项工具进行使用。不可忽视的是，过去几十年，中国城镇化质量很低。用北京大学光华管理学院教授、北京大学经济政策研究所所长陈玉宇的话说就是，中国的城市化主要是增长速度慢、城市结构不合理、产业格局不合理、城乡差异加大、城市治理结构不合理等五大问题。

用数据来表现，即是34.71%与51.27%的区别。第六次人口普查数相比，户籍非农人口与城镇人口相差20594万人，人口比例相差15.51个百分点。这就是饱受专家诟病的“伪城市化”。大量农村人口在短时间内变为城镇常住人口，身份的转换并未给他们的生活带来实质的改变，他们依然徘徊在城市，既享受不到城镇人口应有的福利，也无法得到原有城镇人口的身份认可，仍要遭受各种歧视，长期辗转中，他们的各项政治权利待遇无法实现。

但林家彬认为，从最开始从拉动内需的角度谈城镇化，到提出以人为核心的城镇化，高层对城镇化的认识已发生了变化。他表示，新型的城镇化应该是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调互促共进的城镇化，是社会公平和谐，经济持续增长，资源有效利用，环境友好保护，智慧城市创建，空间结构合理，六位一体的城镇化。

为什么会出现伪城市化的现象？林家彬在接受本报记者采访时指出，主要是人为设置的障碍阻止了农民的市民化。

他表示，农民工虽然在城镇居住半年以上就被统计为城镇常住人口，但在现行户籍制度及其相关制度安排的限制下，他们基本上享受不到社会保障、子女教育等诸多市民所享有的权利。不仅城市中的原有户籍人口没有把农民工作为城市的一员，农民工的大多数自己也没有对所居住的城市产生归属感。城市政府在享受大量农民工劳动所带来的经济活力的同时，却因为有城乡二元的户籍制度，而不必为他们的基本权利保障而支付成本。在没有制度强制的条件下，城市政府也很难产生支付这种成本的意愿。

其次是劳动者的权利缺失。由于在过去劳动力供大于求的态势下，企业经营者形成了尽可能利用事实劳动关系来实现劳动力成本最小化的行为模式，大部分农民工都没有与雇主之间建立稳定的劳动关系。因此，农民工在劳动报酬、劳动安全卫生保护、休息、社会保险和福利、接受职业技能培训、提请劳动争议处理等方面都处于不平等的境地，难以主张其正当权利。特别是由于农民工因此而难以形成稳定的职业发展预期，从而对其在城镇定居形成重要的障碍。

最重要的是土地财产权利的缺失。由于在现行土地制度之下，农民不能自由处置其名下的宅基地、承包地，而离开农村到城市落户通常需要无偿放弃宅基地和承包地，这意味着一大块利益的损失，越是经济发展水平高的地方损失的利益就越大，这也使得许多农民工对落户城市敬而远之。

林家彬还建议，应加快农村土地产权制度的改革，形成产权清晰、权利平等、成果共享的城乡一体化新格局。通过对农村承包地、宅基地、山地、草场等资源的确权、登记和颁证，赋予农民土地等所有资源完整的、有法律保障的使用权、收益权和转让权。

但是，农民是否一定要去城市中生活？李昌平认为新型城镇化不是强迫农民被“城市化”、被迫上楼，而是自由选择的权利

由农民自由选择，到底是留在城市，还是农村。但前提是，必须实现公共服务均等化，简而言之，人人都能享受到公共服务，享受的机会是平等的。

在新型城镇化战略之下，农村本身也可以获得新的发展机会，变成更具魅力的农村。城市学者柳军指出，魅力农村意味着，不仅农民可以居住好的房子，还要有可持续经营的产业，跟城市接近的生活方式。参观星河湾援建的从化狮象村后，柳军颇有感触地说，已经有一些年轻人考虑回农村来发展，农村重拾对年轻人的吸引力。

显然，如果既能享受到基本公共服务，就业又有保障，住房条件也与城市人差不多，却拥有比城市难觅的自然环境、空气和水，有几个农民愿意跑到大城市里去？星河湾集团相关负责人对本报记者说，狮象村未来呈现的正是这样的图景。

农村发展的新模式

在新城镇化背景下，新农村应选择怎样的发展路径？

李昌平建议，可以把养老事业放在新农村建设中统筹考虑，使养老问题和农民问题两个难题互为促进，同时解决。一方面，将城市老人的财产优势转变为在农村养老的消费优势；另一方面，将农民的土地、物产、生态、劳动力等优势转变为服务养老的养老产业优势。以郑州为例，假设一对城市老人的财产为100万元，每月退休金为3000元，如果在城市养老，两人3000元退休金是相当拮据的。如果这对老人将城市的住房出租或卖掉，到农村养老，就能在环境优美的地方过上衣食无忧、服务周到的生活。

城市老人到农村养老可为其所在的农村带来服务业发展机会，可解决农民就业问题；同时也可解决本村和周边村庄的养老难题--将“养老村”所得收入的一部分用于解决农村老人的养老问题。

王志纲工作室战略研究院副院长云亮所期望的新型城镇化，是一个开始，中国大地上出现真正意义上的小镇，真正意义上的乡村，而不是以土地城市化为终点的农村。“城市人到农村不想再看到一个经过建设，像城市一样的农村，他们想要看到传统，看到生态。”

星河湾集团带来的启示是，作为开发商，可以以新的身份参与城镇化建设。尽管在北京大学公共传播与社会发展研究中心负责人师曾志眼里看来，星河湾以慈善扶贫的方式帮助狮象村，体现了一个企业无私奉献的社会责任感，这种做法也许无法在全国范围内大规模推广，但开发商可以带来很多独特的资源，如广大业主与农村的对接。

“星河湾有大量的业主，他们有返回农村、消费农村的趋势，这一批业主也有参与公益的可能性，可以将企业行为转化为社区行为，强化可持续性。”云亮说。

最为专家们称道的，是星河湾为狮象村所做的产业安排。星河湾集团在捐建款中安排了经济发展基金3000万-4000万元，用于发展本地畜禽养殖、菜圃种植及旅游业。比如畜禽疏菜水果，仅星河湾在全国各地的业主和星河湾酒店，就是一个很大的消费市场。

专家指出，李克强总理对农村和小城镇的发展是非常重视的，最近半年他三次在国内的考察，两次是到河北和广西的农村，一次是去了江苏的小镇，意向很明确，那就是，新型城镇化将重点向新农村和小城镇倾斜。而从化狮象村正好为新农村和新型城镇化提供了一个可供借鉴的范例。