城镇化“内伤”：雨季到城市来看海

2013年07月19日 22:45
来源：经济观察报 作者：谢良兵

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近年来，继环境污染、堵车等城市病之后，内涝也逐渐成为城市的“高发病”。这让中国新一轮的城镇化蒙上了一层阴影：内涝被认为是城镇化的“内伤”。

从7月3日开始，中国多地出现强降雨过程，“雨季到城市来看海”成为中国城市的尴尬。在7月8日的国家防总防汛会商会上，国家防总副总指挥、水利部部长陈雷透露，入汛以来的强降雨已造成中国武汉、广州等40余座城市内涝问题较为突出。

而在近日，住房和城乡建设部更是罕见地提出了城市内涝“零伤亡”的要求。在住建部印发的《城市排水（雨水）防涝综合规划编制大纲》中，要求各城市发生超过城市内涝防治标准的降雨时，城市运转基本正常，不得造成重大财产损失和人员伤亡。

市长夜不能寐

一到雨季，中国的市长们便“压力山大”。

7月6日夜间的武汉，雷电交加、暴雨如注。武汉市市长唐良智这一夜半睡半醒。第二天一大早，他便接到了武汉市水务局局长左绍斌打来的电话。在赶往市政府的途中，唐良智看到沿路很多路段被淹，并且淹得很深，“过了汉口感觉天都要塌下来了。”

这一天，50年一遇的特大暴雨，让武汉三镇大面积渍水，中心城区全城堵车。仅新城区就有16座桥梁、37.2公里公路受损，损失高达2.5亿元。而在7月6日，唐良智在武汉三镇视察时，水务局局长曾很乐观地告诉他“没太大问题”。

8日上午，唐良智临时决定在武汉市政府常务会会议召开前加开一次市长办公会，用将近一小时剖析了城市渍水问题。这一天，国家防总副总指挥、水利部部长陈雷也指出，当前全国多数地区已进入主汛期，防汛抗洪防台风工作进入关键时期。

但悲剧依然在发生。当天晚上，河北省邢台市沙河市遭遇暴雨，一辆轿车在通过沙河南环一处地下桥时被淹没，车上三人遇难，其中有一名儿童。相似的场景在去年的北京“7·21”暴雨中也曾上演过。

城市的地下水道越来越脆弱。2010年，住建部曾对国内351个城市进行调查，发现2008年至2010年的三年间，有62%的城市发生过不同程度的内涝，其中超过3次以上的城市有137个，这些城市中有57个城市的最长积水时间超过了12个小时。

根据全国防汛抗旱指挥部的数据，2012年，中国依然有184个县级以上城市受淹，特别是一些大城市洪涝损失严重。因此，住建部的《规划编制大纲》要求直辖市、省会城市和计划单列市（36个大中城市）中心城区能有效应对不低于50年一遇的暴雨。

国家防总防汛抗旱、国家减灾委员会专委会专家程晓陶，另一个身份是中国水科院副总工程师，多年来一直关注城市水患的治理问题，他对此并不乐观。

今年3月，程晓陶负责完成了中国水科院的《城市防洪工作现状、问题及其对策》课题研究。这一历时三年实地调研完成的近两百页的专业报告，被媒体称为近年来中国首份城市内涝研究报告。事实上，中国的很多城市一直都有自己的《城市防洪工作现状、问题及其对策》报告，只是这样的报告更多局限于学术研究的范畴。

程晓陶的报告揭露了一个残酷的现实：目前中国仍有340座城市没有达到国家规定的防洪标准，占城市总数的53%；非农业人口150万人以上的34座特大城市中，仅有7座达到规定的防洪标准，仅占城市总数的21%。

城镇化与内涝

这份报告中，重点提及了一些新兴的经济开发区和新城市的防洪工程建设严重滞后的问题。而在今年年初国家防总的全国防汛抗旱工作视频会上，也强调要防止城市向洪水高风险区盲目扩张，防止城市建设挤占河湖水域，防止市政建设截断排水通道等。

这意味着，城镇化的加速成为中国城市内涝的重要原因。程晓陶在接受经济观察报记者采访时也表示，必须改变现在这种盲目的、非理性的发展模式。“在开发新区的时候，一定要将道路和排水一起完成，不能在路修好后再挖开去做排水。”

住建部规划司副司长冯忠华在2013中国环博会环境产业高峰论坛上曾表示，以往的城市发展模式过度依赖于空间的外延扩展和无序蔓延，尤其是“重地上，轻地下”的城建思路导致了近年来内涝、洪涝灾情在城市中频频发生。

城镇化令城市规模越来越大，扩城是全国趋势。据中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平透露，2000-2010年十年间，全国城镇建成区面积扩张了64.45%。城市扩张意味着不透水面积也在增加，同时排水系统等公共设施跟不上扩城步伐。

程晓陶以北京为例分析说，过去降雨量有60%甚至80%都渗透到地下了，只有20%到40%转成地表径流；而现在，80%以上都转成径流。北京的排水系统一直是按照一到三年一遇的暴雨设计的，这导致降雨量超过设计量，雨水根本排不出去了。

在一些城市，新建的地下排水系统并不多。北京市地方志办公室研究室主任谭烈飞说，1953年至1957年，北京新建了下水道251公里，目前使用的一些主要干管基本上都是这段时期修建的。也有专家称，目前北京还存在着100多公里明朝时期的排水管道。

另一方面，一些城市的自然水系也随着城镇化进程逐渐消失。武汉市水务局的调查数据显示，上世纪80年代以来，被誉为“千湖之城”的武汉，湖泊面积减少了228.9平方公里；近50年来，有近100个湖泊人间“蒸发”。

程晓陶表示，城镇化中耕地有红线限制，很多城市靠填掉湖泊水塘来开发房地产，结果降水就无处可存了。以武汉为例，若以湖泊平均深度1米来计算，武汉已被填占的湖泊蓄水容量，高达2.3亿立方米，超过2个东湖的容积。

在这个基础上，城市的地下管网建设又滞后，于是内涝随之而来。

不过，中国也有正能量的范本。据程晓陶透露，上海浦东新区开发时就是按照先建好地下排水设施再建地上设施的理念去做的，因此这几年的暴雨未能殃及浦东新区。

程晓陶认为，主干的排水管网建设依然是根本性的措施。

疗伤需要时间

在程晓陶看来，中国的城镇化导致水灾风险的增长是必然的，这也意味着城市内涝不能在短期内得到解决。“不是说今天市长市委书记给你承诺了，明天这个事儿就能解决。这是一件长期的、艰苦复杂的、需要高投入的事儿。”

他以日本鹤见川流域为例分析说，1966年的台风使鹤见川流域6万多户受淹，经过近20年的治理，到1982年只有5000户被淹，“现在还是同样强度的降雨，基本上只有几十户，甚至几户被淹，现在的标准比原来的防洪能力更强了。”

程晓陶表示，在城市化的过程中，内涝是世界城市的共同问题。1999年，日本九州首府博多、首都东京相继暴雨成灾，两地都发生了地下室里淹死人的事件，举国为之震惊。

随后，日本城市改变了“重地上，轻地下”的思路，开始对地下排水系统进行补课。“日本建地下宫殿，实际是走了弯路之后的无奈之举。”程晓陶说，也正因为走了弯路，补课之后的建设成本、维护成本、运行成本都成百倍地增加。

1965　年，美国新奥尔良曾因飓风袭击造成74　人死亡，美国国会通过防洪法案授权修建飓风防护工程，但工程一拖再拖，预算费用由最初的0.85　亿美元，上升到7.38　亿美元，最终又因2005　年“卡特里娜”飓风重提，此时，预算已高达146亿美元。

汛期频繁出现的内涝对城市人民生活造成困扰，城市排水系统老化带来的问题受到了政府的关注。可以预见，在新型城镇化推动下，部分重要城市进行排水系统和排污系统的改造冲动尤为突出，这样也给相关的行业带来了商机。

中国城市的投入显然不会更少。从2011年到2013年，武汉市在排水设施建设中的总投入为124亿元，未来三年，武汉市还将计划投资130亿元，完善17个排水系统。据称，届时武汉市的地下管网的排水能力将达到可抵御“十年一遇”降雨的标准。

在程晓陶看来，在“补课”过程中要注意避免权责不明、相互推诿的问题。他们的研究报告显示，截至2006年，有379座城市的防洪工作由水利部门负责，有114座城市归口城建部门，另有142座城市由两个部门共同管理，还有7座城市未明确管理部门。

正是因为这种现状，程晓陶担心住建部“一刀切”的做法难有效果。他希望体制尚未厘清的城市在补课过程中要注意各部门之间的联动机制。北京市直到2011年，4000多公里的排水管网才全部由市政工程管理处移交给北京排水集团运营和管理。

显然，疗伤需要时间。程晓陶认为，对于城市执政者而言，当前最重要的工作是制定可持续的、统筹规划的、可以实施的方案，“然后一届届政府去实行，去推动。”他说。

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