改不动的“专项转移支付”

2013年07月22日 08:45
来源：财经国家周刊作者：刘明霞

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本应于6月底前取得阶段性进展的专项转移支付改革，正面临阻力。

3月26日，国务院办公厅发布关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知，其中要求：减少、合并一批财政专项转移支付项目，下放一批适合地方管理的专项转移支付项目。相应加强财政、审计监督。此项任务由财政部会同有关部门负责，限于2013年6月底前完成。

然而6月底限期已过，这一工作仍未完成。

日前，有媒体报道，财政部编制的相关方案尚未获批，相关部委不愿意放弃本部门的专项资金审批权。规范近2万亿元财政专项转移支付资金的新政，难以在短期内取得进展。

就此，《财经国家周刊》记者采访财政部的内部人士了解到，专项转移支付的改革方案，尚未完全成型。来自多个部委与地方政府的阻力，成为专项转移支付改革推进艰难的重要原因。

但更深一层的原因在于，专项转移支付改革作为财政体制改革的子项目，难以独立推进。

上述财政部内部人士透露，目前财政部的改革中，最重要的是“营改增”的税制改革，其次是预算改革，接下来才是转移支付改革。

“转移支付存在的问题不是仅靠一个文件就能解决的，它是大的制度性财税改革的一部分，涉及到政府间财政体制的调整。”国家行政学院教授时红秀对《财经国家周刊》记者说。

部委放权难

转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付两类。两者的审批单位并不一样。

一般性转移支付，是由财政部预算司进行统筹、安排，主要是弥补地方财力缺口。

专项转移支付的审批则分散在各个部委。在各部委批复了相关项目后，再由财政部在相应部委次年的预算中进行拨付。这部分是中央政府为实现特定的政策目标而设立的专项补助资金，必须专款专用。

接近财政部的人士对《财经国家周刊》记者表示，在中国目前各级财政间的转移支付中，普遍存在讨价还价现象。与上级的关系亲疏程度在一定程度上决定了转移支付额度，尤其体现在专项转移支付上。

于是，在中国出现了一般转移支付比重偏低、专项转移支付项目过多等状况。今年6月，财政部部长楼继伟在全国人大常委会作关于2012年中央决算的报告时称，2012年，中央对地方专项转移支付18804.13亿元，占转移支付总额的46.7%。

一位参与本轮政府机构改革和职能转变的中编办人士在谈到专项转移支付的乱象时举例说：有地方领导向他们反映，村子里厕所改造，要卫生部审；小水库改造，要水利部审；马路改造，要交通部审。每一项审批，都需要当地领导进京“跑部”，才有可能搞定。在这样的背景下，减少专项转移支付的阻力很大，每个部委都不愿意失去自己手中的专项转移支付审批权。

以生猪定点屠宰监管职能为例，在本轮国务院机构改革和职能转变中，这一职能从商务部划至农业部。但据参与机构改革的内部人士透露及媒体报道，由于中央财政对建设屠宰场有所支持，使得这一职能的交接一度陷入僵局。时红秀对《财经国家周刊》记者表示，对于地方政府而言，跑完了一个项目的分管部委，还要跑财政部。因为即使分管部委通过了，但是财政部的拨款迟迟不到，地方政府仍然棘手。造成这一局面，主要是因为没有法律依据，转移支付的条件、程序是什么以及日期限制，都缺乏明确规定。

以“十一五”时期的三江源保护为例，“每年3月份通过中央预算，拨款下来得八九月份了。” 一位接近财政部的人士对《财经国家周刊》记者介绍，但是三江源到了10月底水就冻了，拨款下来后只有一个多月的施工时间。

因为拨款时间滞后造成损失的例子并不鲜见。由于该花的钱没有在合适的时间花出去，催生不少地方政府和部门在年底突击财政花钱等怪现象。

“地方自己的事，都要靠上面批，这个体制使得地方政府没有自主决策的能力。”中央财经大学财经研究院院长王雍君对《财经国家周刊》记者说。

中国社科院财经战略研究院院长高培勇对《财经国家周刊》记者表示，减少专项转移支付，会触动部门的核心利益，必须要更高层级也就是中央一级的领导真正下定决心，才能切实推进。

“跑部”成依赖

在专项转移支付的“跑部”游戏中，地方政府心态微妙而复杂，既受其弊端影响，又在“潜规则”中获得实惠。

本轮职能转变中，在减少专项转移支付的同时，提出增加一般性转移支付规模和比例。但不同的地方政府对此持不同看法。

上述中编办人士表示，在听取地方政府对职能转变的意见时，上海、江苏等一些大地区，并不愿意减少专项转移支付。理由是，发达地区税收较多，给中央做贡献也相应较大，但是由于地方经济实力相对领先，一般性转移支付没有份。通过专项转移支付，他们还可以拿到点钱。

接近财政部的人士对《财经国家周刊》表示，以粮食直补为例，某产粮大县财政局每年要为争取该政策补贴而奔走，其局长表示如果不争取，这项资金就没有了。产粮大县获得粮食直补乃题中应有之义，但是没有明确给多少，主要依靠跟财政部门“拼关系”。

“直补政策一出，这个产粮大县的县长马上就跑北京来了。因为他觉得不要白不要。但这个补助没有明确的程序规定，于是他就找了在财政部的一个老同学，让老同学再跟省财政厅打个招呼，吃个饭、报了材料，事就成了。”上述人士说。

对于欠发达的地区，尽管需要准备配套资金，专项转移支付通常也是多多益善。

据《财经国家周刊》记者了解，重庆某镇在申请建敬老院的专项资金时就遇到这个问题，建设一个敬老院至少要2万元一个床位，拨款下来后，镇政府还需每张床额外出资补助9000元。

该镇镇长说，“虽然配套资金会紧张一点，可上面有这个补助政策，放弃了可惜，还是会争取这个专项下来。”

但欠发达地区普遍更希望增加的是一般转移支付。专项转移支付专款专用，一来配套有困难，二来“买酱油的钱不能买醋”，有撒胡椒面之弊。而一般转移支付，地方政府可统筹视情使用。

单兵难突进

受访财税专家表示，部委之间、部委与地方政府之间的博弈，只是专项转移支付改革进展缓慢的表象，政府间财政体制的调整，是其背后更大的命题。王雍君认为，未来的专项转移支付改革，第一步要将下拨资金的权力集中到财政部。每个部委不再有下拨资金的权力，而只有统筹规范职责办事的权利。应在年初时，通过国库单一账号发放到地方国库单一账号，由地方财政统筹这部分资金的使用。而各部委的职责是制定专项转移支付资金的划拨标准，并监督其实施，“绝对不应该有掌管现金的权力。”

王雍君还表示，要确定专项转移支付的规则，根据规则进行削减，比如要考虑资金拨付的项目对其周边地区有没有影响，即外部性原则。他举例说，村里厕所改造这样的事务，对其他地区没有影响，是本地的份内事，就不应该设置专项转移支付。某地要是治理沙尘暴，会对周边较大地区造成影响，这才需要专款拨付。

财税专家认为，现在的转移支付制度设计，已明确了几项原则，第一是均等，主要指一般转移支付，给欠发达地区更多财政倾斜；第二是补偿，由于东部省份税收贡献较大，每年会通过税收返还的方式对东部进行一定程度的补偿；第三是控制，主要指专项转移支付，是推动中央宏观政策的一个手段。

“所以要改革专项转移支付，就要配合着政府间财政体制改革一起进行，这牵扯到中国财政体制往何处去的问题。”高培勇说。