从朱镕基到李克强：总理的难题之财税体制改革

2013年07月23日 11:06
来源：凤凰财经

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导读：近期，李克强总理召开国务院常务会议要求盘活存量资金，楼继伟部长也表示中国正在酝酿财政改革，传递出中国新一轮财税改革倒计时的信号，此时，我们想起1994年那一次大改革。让地方政府“割肉”很难，朱镕基是怎样的魄力？让中央自己“割肉”也难，李克强面临的难题又是什么？

上世纪90年代，中央连年财政赤字，国家财政运行状况极其困难。朱镕基接过财税体制改革重任，亲自带队与地方政府“讨价还价”，成效立竿见影，中央政府财力显著提高。

十一届三中全会以后，为适应经济体制转轨需要，以充分调动地方和企业积极性为导向，以放权让利为主线，形成了“大包干”体制，该体制对激发地方和企业的活力发挥过一定的积极作用，生产迅速发展，但税却收不上来，国家的财政运行状况极其困难，不仅如此，而且还形成了地方乱施税收优惠，动用各种办法截留中央税收的情况。而原有税制也暴露出税目繁多、征管混乱、企业难以公平竞争等弊端。

中央财政财源枯竭，收入增长乏力，财政收入占国内生产总值的比重，中央财政收入占全国财政收入的比重，即当时人们常讲的“两个比重”逐年下降，财政陷入困境，中央财政连续多年出现被动性的财政赤字。

1992年邓小平南巡讲话提供了改革动力

1992年，邓小平南巡深圳，对社会主义的本质、计划与市场的关系等重大问题进行了全面阐述，使得执政者的思想豁然开朗。党的十四大做出建立社会主义市场经济体制改革目标的决定，并明确了财税改革的方向和任务，即逐步实行“税利分流”和分税制。

1993年9月中央政治局常委会同意实行分税制

1993年4 月28日，中央政治局常委会正式批准了税制改革的基本思路，并决定朱镕基负责几项重大改革方案的领导工作。1993年7月中旬形成了国家与企业分配关系、工商税制和分税制改革三个初步方案。7月22日，国务院总理办公会议决定加快财税体制改革步伐，将原定的分步实施方案改为一步到位，要求9月份之前拿出具体方案，并于1994年1月1日起在全国推行。中央成立了财税改革领导小组，刘仲藜任组长，金鑫和财政部副部长项怀诚任副组长。1993年9月2日、3日，中央政治局常委会听取并同意财税改革方案。

当时的财税改革方案涉及的内容较多，核心是分税制改革。分税制主要内容是，在划分事权的基础上，划分中央与地方的财政支出范围；按税种划分收入，明确中央与地方各自的收入范围；分设中央和地方两套税务机构；建立中央对地方的税收返还制度。改革的目标就是要提高财政收入的“两个比重”。

地方阻力大朱镕基亲自带队74天走访17个省、市、自治区

中央政治局常委会9月3日通过财税改革方案后，信息传播很快，一些地方反映强烈，主要是针对分税制方案，认为这个方案比较“紧”，并有一定的抵触情绪。朱镕基果断决定，立即带领中央各有关部门负责同志赴地方，与地方党政要员对话，听取意见，改进完善。

从1993年9月9日到11月21日的74天时间，朱镕基亲自带队，带领60多人的大队人马，其中主要是财税系统的同志，先后分10站走了17个省、市、自治区（包括计划单列市），由远及近，第一站是海南，接着是广东，最后一站是河北。

为什么先到海南、广东？因为海南是中国最大的特区，而广东实行“特殊政策、灵活措施”，而且当时在全国经济发展是最快的，如果不能得到这两个省的支持，税制改革在全国就推不开。

广东强烈反对朱镕基带头分层次协商说服

海南一站，比较轻松，气氛和谐。改革对海南的特殊政策没有影响，海南的利益也基本上没有受到影响。如果按照增值税年均增长30%计算，受影响的只有3—5亿元。时任海南省委书记、省长阮崇武同意实行分税制。

最关键的一站是广东。广东的财政包干体制运行力度一直较大，对地方经济作用也大，头两天他们明确要求继续实行包干制。他们心情沉重地问朱镕基“广东的特殊政策还要不要实行？如果包干制取消，还要不要在20年内赶上亚洲“四小龙”？”他们认为，如果按财政会议上所提出的办法，广东就什么大事也不能干了。

朱镕基带头分层次协商说服，朱镕基同中央政治局委员、省委书记谢非谈，刘仲藜同省长朱森林和主管财政工作的副省长卢瑞华谈，财政部司长和省财政厅厅长一起做测算账，国家税务局的同志和地方税务局的同志谈。

朱镕基与广东讨价还价各自让步

反复解释“实行分税制之后，中央是多拿了一些，但蛋糕做大了，地方的财力也会有更大的增长，不会因此影响广东追赶“四小龙”。”这期间有博弈，也有碰撞。但广东省委、省政府最终是顾全大局的，同意实行分税制。同时他们提出了几个要求，最主要的是两条：一是基数问题，方案是以1992年为基数，广东省提出要用1993年为基数；二是希望原有对企业的减免税政策保留几年。

后一个要求，朱镕基和刘仲藜很快达成了一致，表示同意，但是有两个限制条件：一是过渡期三年，不能无限期；二是减免税政策以省级文件为准，市、县的文件不认账。广东方面表示满意。后来，除了个别地方开了口子，全国各地都照此办理。

争议最大的是基数的基年问题，时任财政部部长刘仲藜不同意以1993年为基数，主要原因是财政从未以也不能以未发生的数字为基数，担心地方在数字上弄虚作假，会产生极大的不规范行为。但是，为了最大限度地争取地方对改革的支持，朱镕基同意了广东省的要求。回到北京以后，据此又向中央专门作了报告，中央予以批准。

事后，朱镕基在评价广东时说：总体上讲，广东的同志最后顾全大局，牺牲自己部分利益，也是为了要发展中国经济，完成党中央交给的任务。

在整个过程中，出乎大家意料的是中西部地区的一些省份一度反应消极，主要是这些省份对方案没有完全搞明白。他们提出，既然转移支付，钱早晚都要返回来，增值税能不能不按75∶25分成，能否100％留地方？消费税中央能不能不拿走？朱镕基在新疆说，分税制改革对贫困地区是有利的，你们应该举双手赞成。但是你们也不能太焦急，不可能一下子就得益很多。税制改革，全国必须统一，没有哪个地区可以搞特殊，你们提出的要求一概不能接受。

朱镕基：南征北战苦口婆心瘦了5斤

朱镕基曾经半开玩笑地说过，那段日子是东奔西走，南征北战，苦口婆心。有时忍气吞声，有时软硬兼施，商量，妥协，总算谈下来了，自己则掉了5斤肉。

成效立竿见影中央财力显著提高

1994年以前的财政收入，中央占3成，地方拿7成，财政支出则是倒过来，中央拿7成，地方拿3成；1994年以后，中央政府财政收入可以得到60％以上，甚至可占7成。这一次财税体制改革在当时的时代背景下是成功的，带来每年1000多亿到2000多亿元，乃至每年几千亿元税收的增收。

加强中央政府财力也许是朱镕基最重要的经济思路，这一思路贯穿了他的副总理和总理任期，使得中央政府办了大量长期以来应办想办但没钱办的事情，成效立竿见影。

现行财税体制弊病显露亟待改革

1994年财税体制改革运行近20年，有效缓解了中央财政困境，但随着时间推移，时代的发展，现行财税体制的弊病逐渐显露，对地方财政运转的不良影响也日益明显，衍生出很多乱象。

财权事权：据学者周天勇统计的数据显示，当前地方政府用45%的预算财力承担75%的事务，财力事权极度不匹配；而中央和地方共同承担的教育、卫生、支农等多个事项的支出责任并未明确，少数明确支出责任的事项，上下级政府又交叉安排支出。财权事权问题是当今丞待解决的重点。

土地财政：在地方财力拮据的前提下，地方政府发现“致富捷径”——通过卖地获得财政收入，导致房价高涨、中央调控困难、城市居民买房难等社会问题，这条“捷径”虽然能“美化”当届政府的业绩，但是这种拿70年的土地收益一次性收支的房地产财政，受土地供应量的限制，已经暴露出不可持续性的问题。

跑部钱进：有媒体报道，在专项转移支付的过程中，专项资金是被“吃掉”的大头，而且在跑专项资金的过程中容易衍生各种腐败行为，“地方政府跑项目、跑资金的成本，能占到专项资金的30%-40%，有些地方甚至能达到50%。”

突击花钱：在中央和地方之间有这么一条潜规则——“有钱不花，过期作废”。每年在岁末年初，一些地方政府部门就开始了新一轮的变相“突击花钱”：组织考察借机公费旅游、大操大办豪华年会、滥发年终福利……形形色色的花钱方式令人触目惊心。

同时，预算体制也存在着收入不统一不完整、行政公务开支比例高、公共服务支出比例低、预算粗略不透明、转移支付不科学和不公开、隐性债务规模大等问题。现行财税体制的一系列弊病，已间接阻碍了国富民强的步伐。