突破户籍壁垒是新型城镇化首要任务

2013年07月24日 07:23
来源：南方都市报

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开篇语

中国正在进行中的城镇化声势浩大，也必将影响深远。虽然在统计意义上，中国城镇常住人口已历史性地超越了农村人口，但巨大的城乡、地区差距及外来人口难享公平的公共服务等难题已成为城镇化健康发展的现实羁绊。如何实现城市的包容性增长成为下一步推进城镇化绕不开的问题。

新一轮城镇化进程饱含对改革释放制度红利的期待，也充满调整利益格局所必然面对的重重阻力。南方都市报“中国新型城镇化之路”大型系列报道将聚焦新型城镇化的多项改革议题，从户籍制度改革、财税制度改革、城市管理体制改革、土地制度改革等多个角度切入，关注新型城镇化的顶层设计和地方经验，前瞻新一轮改革的着力方向和政策路径。

河南教育学院学生刘雪飞，小学四年级起到北京读书，因没有北京户口，高中时不得不只身一人回老家读。在城镇化如火如荼的今天，涌入大城市的外来人口越来越多，像刘雪飞这样遭遇户籍屏障的家庭也会越来越多。大量进城农民工为城市发展贡献了青春与汗水，而城市如何接纳他们成为亟待破解的命题。国家发改委相关人士前不久向全国人大常委会汇报时称，户籍制度改革被列为下一步促进城镇化健康发展的四大战略重点的首位。今年5月6日召开的国务院常务会议在研究部署2013年深化经济体制改革重点工作时也明确提出，将出台居住证管理办法，分类推进户籍制度改革。居住证制度被认为是逐步消除户籍鸿沟的制度设计之一，但这项改革的推进也因存在不同利益群体的博弈而显得步履维艰。

与户籍捆绑的教育资源

回忆起进京六年后被迫回老家读书，刘雪飞差点掉下眼泪。那一年他15岁，回到老家河南省安阳县读高中，入班时座位已满，他是择校生，只能坐到最后一排。

刘雪飞在那一年就体会到居住证的重要性。刘雪飞可选择在北京借读，但高考时还是不得不返回原籍，也不得不面对与北京不同的教材和竞争环境。按照目前的政策，即使他的父母拿到工作居住证，他也无法在北京报名高考。

刘雪飞的父母最终决定让他回老家读高中。掏了一笔择校费后，他在老家重新办理了学籍。

还有一些家长在等待。截至2011年秋季开学，北京市义务教育随迁子女约47.8万人。他们都将面临与刘雪飞类似的难题。摆在大规模迁徙人口面前的是道难以逾越的户籍门槛，而子女教育被认为是其中最难克服的屏障。

近几年逃离北上广的人中，有不少是因孩子教育和异地高考问题。许多到大城市寻梦的年轻人不得不在强大的户籍制度面前选择妥协和避让。他们认为趁着年轻还可换城市，为孩子的未来早做打算。一旦孩子大了，想换城市也不容易了。

异地高考改革艰难探路

2010年全国人口普查显示，我国流动人口达2.6亿，其中跨省流动人口8500多万，流动人口随迁子女就地入学及在居住地参加高考，已成为不容回避的社会需求和问题，同时也引起中央和教育部的关注。

2012年，国务院办公厅转发《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，要求各地在2012年底前出台随迁子女升学考试的解决方案。这被认为是推动异地高考的一项重大举措。

去年，江西、山东、四川等劳务输出大省，均放开高考报考的户籍限制，只需考生具备完整学籍便可报考。但北上广等大城市的异地高考条件则高出许多，其中又以北京的政策最为模糊。在公布2013年开放中职、2014年开放高职异地报考后，北京对于何时开放大学本科录取语焉不详。

国内大城市解决异地高考的条件，多与居住证有关。比如上海，居住证积分值与其享受的公共服务待遇挂钩，达到一定积分的，随迁子女可在上海参加高考。但21世纪教育研究院副院长熊丙奇指出，上海的异地高考，只是将“户籍+学籍”的高考报名制度放宽为“居住证+学籍”报考，并未实现真正的基于学籍的高考报名。

在广东，异地高考同样和居住证挂钩。根据其“三步走”方案，从2014年起，持广东省居住证满3年的进城务工人员，满足一定条件，其子女在粤具有3年完整学籍，即可在广东参加高职考试；到2016年，满足上述条件的学生即可在广东参加高考，并与广东户籍考生同等录取。

紧邻北京，同为直辖市的天津，其落户政策及高考政策则宽松得多。刘雪飞有些情况和他类似的同学，通过买房等方式把户口转到高考分数线相对较低的天津，在天津就读高中。

居住证的门槛和限制

大城市异地高考能不能开放，不仅是外来人口家长和子女关注，当地市民也是利益攸关方。户籍改革有可能摊薄本地居民既得利益和现有资源，已成为大城市对外来人口进城的主要担忧。

有专家认为，大城市在开放异地高考的同时，应设置一定门槛。广东省政协特聘委员、华南师范大学副教授何晓园曾表示，如果异地高考不设门槛，城市学校可能会挤爆，这不仅影响城市学校的教育教学，同时还会带来系列社会问题。

推行居住证制度，逐步增加外来人口享受的服务，是户籍制度与福利分配松绑的一个重要过渡。中国人民公安大学教授王太元认为，居住证可给外来人口逐渐增加一些应有的权益和机遇，减少人口跨地域流动的障碍；同时又避免了直接给予他们户口及其居住地市民所具有的全部可能权利，而避免给流入地造成巨大的冲击。

然而，居住证虽然比户籍的门槛低，但一些大城市对与此相关的异地高考仍有所限制。比如上海，外地学生报考高考，需父母居住证积分达到标准值，而申领居住证所需要的参加上海职工社会保险满6个月的条件，对于很多进城务工人员来说就难以达到。广东、陕西、贵州异地高考的条件也包括持居住证3年以上、缴纳社保3年以上等条件。

按照国家发改委的政策思路，下一步有序推进农业转移人口市民化，将按照“因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量”的原则，以农业转移人口为重点，兼顾异地就业城镇人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。

国家发改委主任徐绍史在前不久的十二届全国人大常委会第三次会议上指出，要全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

或许，刘雪飞们期待的户籍制度相关改革过渡期不会太长，这样他老家的弟弟妹妹们的求学路就不会像他这么折腾了。

城镇化当然要把农村户口转为城市户口，但更重要是相关管理制度是否配套改革。相关制度不改革，给农民发市民户口本，肯定是换汤不换药、口惠而实不至。

———中国人民公安大学教授王太元