世行经济学家：底特律给中国城镇化敲响警钟

2013年07月30日 17:17
来源：中国新闻周刊网作者：曾智华

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7月18日美国底特律城的破产引起了全球媒体的哗然。其主要原因是底特律曾经是“给世界装上汽车轮子”的城市，在相当长的一段时间里支撑了美国制造业的发展，其破产是美国历史上最大的城市破产事件。在申请破产时，底特律的长期债务达182亿美元，即平均每个居民27，000美元。这其中大概92亿美元是用于退休福利。自2008年以来，该城市一直是入不敷出--每年超支近1亿美元，财产收入下降了近20%。与2002年相比，个人所得税收入下降了30%。

冰冻三尺，非一日之寒，底特律的危机已酝酿几十年。得益于美国战后的繁荣和美国公路体系的发展，美国国内对汽车的需求使得底特律在20世纪50年代发展盛极一时，而人口和经济发展规模都达到鼎盛状态，其后便开始了漫长的衰退过程。随着传统制造业的日益衰落，底特律失业人口增加，城市人口不断萎缩(从50年前的180万到今天的70万)，财政收入窘迫，犯罪高发。今天很多人陷入贫困且教育程度低下，82%的人口教育程度在高中以下。

需要指出的是，城市破产在美国是市场行为，而且并不是第一次。由于美国奉行联邦政府制度，美国城市主要是自负盈亏，其中很多城市过去几年都曾申请过破产，对于国家整体并没有深远的影响。自1937年以来，美国共有619个地方政府机构，大多数是小型公用事业机构或者区域申请破产。

破产对底特律来说并不见得是坏事。从化解债务危机的意义上看，美国政府针对城市制定的破产法案是具有保护性的，一旦地方政府达到破产条件、政府进入破产保护期后，政府就可终止支付所有对外债务，并且债务将不计利息地被延长偿还时间。因此政府可在这段时间内获得喘息机会，通过提高税收、降低政府财务支出、降低高福利人群福利等手段起死回生，增强还债能力。并通过更科学的配置资源、产业布局来促进经济发展。当然，底特律市的破产申请将遇到颇为棘手的法律问题，政府债券持有人的代理人会与政府方面进行旷日持久的谈判。有法律专家称于此有关的法律诉讼估计会耗资数千万美元，且会长达数年之久。

底特律的破产对中国具有很重要的借鉴意义，尤其在产业发展、城市管理及地方债务等方面。

第一，城市的长远发展需要依赖多元化产业，并要保持持续的创新能力。二十世纪初期底特律开始形成了以汽车制造业为工业特色的城市。底特律的兴衰与美国汽车行业的发展有着密切关系。底特律市在最高峰时期全城的440万人口之中约有90%的人直接或间接以汽车工业为生。第二次世界大战进一步刺激了底特律工业的扩张。1942年2月为配合战争的需要美国停止了家庭轿车的生产，但工业基础雄厚的底特律获得与战争有关的订单高达100亿美元，很多工厂纷纷扩大和转产，为二战战场提供了大量军备，为盟国赢得胜利作出贡献，但这种长期高度依赖同一行业的发展模式增加了路径依赖的风险。

统计资料显示，底特律80%的经济依靠汽车产业，产业的单一直接造成了财政收入风险的聚集。在汽车产业发展成功的同时，底特律市政府并没有像芝加哥和匹兹堡等工业老城市那样全力向金融和绿色经济转型，而总是试图通过增加企业税基以解燃眉之急。这样，一旦汽车产业遭遇危机，整个城市的经济发展和就业状况就会陷入困境。金融危机之后，底特律的失业率高达18%。在中国，也有不少城市是依靠一两个产业集群来发展经济。另外，中国迄今已将69个城市列为“资源枯竭城市”，大部分位于东北部和西部。这些城市当年因拥一两处独特资源而建立，但经过几十年的发展，资源已被耗尽，地方收入也因此下降，不少当地居民迁往其它城市谋生。这些城市如想摆脱与底特律一样的命运，必须从中吸取教训，尽早采取创新型的城市发展战略，打造多元化产业，促进企业竞争力。

第二，需要科学的城市管理手段。导致底特律破产的另外一个重要原因是其管理不善，以及高福利与巨额债务的严重失衡。随着美国城市郊区化的发展趋势，越来越多的中产阶级和服务机构逐渐搬出城市中心，底特律市这种情况尤为严重。由于政府税源萎缩，城市规划和财政管理不当，导致债务高涨，公共投入不足，犯罪猖狂。底特律整个城市方圆140平方英里，规划失调。

底特律市政府曾将大规模资金投放于基础设施建设和城市更新改造上，如耗资5700万美元建造的乔路易斯球馆，耗资2亿美元铺设的三英里长旅客捷运线。这些项目不是利用率低下，就是经营亏损，这些项目肥了开发商的腰包，为政治家创造了政绩，就是没改善人们的生活，政府的财政窟窿因此越捅越大。政府还曾采取不利于小企业发展的措施。另外犯罪率的居高不下迫使政府将近33%的公共支出用于公共治安。最终陷入恶性循环，不能自拔。在中国，要想保持城市的竞争力，就必须采取科学的以人为本的城市发展战略，从而打造宜居的、可持续性的、有利于企业健康发展的城市环境。

第三，要谨慎地方债的过度发酵。对中国来说，地方政府宣布破产似乎还不太可能发生，但这并不等于中国的一些地方政府不存在类似底特律的问题。底特律的破产也为中国地方债拉响警报。当前中国部分地方政府的隐性负债可能已触及安全线。尽管预算法规定地方政府不许负债，但搞城市投融资平台负债、投入到城市基础设施领域的现象很普遍。行政主导下的城市化，不仅会让地方政府有持续的投资冲动，而且不遵循市场规律的产业聚集，其发展的可持续性很成疑问。

一旦产业发展失去后劲，可能导致投资浪费、人口大量迁出，留下鬼城。审计署2012年11月-2013年2月对36个地方政府债务情况进行了抽查，结果显示，36个地方政府债务余额38475.81亿元，两年来增长12.94%，许多城市举借新债偿还旧债。以鄂尔多斯为例，2012年其财政收入为375亿元，其债务规模2000亿元，这就需要中国建立更加公开，更加科学的地方政府的绩效评价体系和财政管理体系。（作者系世界银行高级经济学家）